1. حوزه‌های سیاستی
  2. >
  3. سیاست خارجی
  4. >
  5. روابط خارجی و دیپلماسی عمومی
  6. >
  7. اروپا

نوع مطلب: مرور سیاست

23 شهریور 1395 ساعت 16:08 شماره مسلسل: 3300236

پیش‌نیاز گفتگوی سطح بالای ایران و اتحادیه اروپا

پیش‌نیاز گفتگوی سطح بالای ایران و اتحادیه اروپا

آیا دستور کار همکاری ایران با اتحادیه اروپا می‌تواند دستاوردهای لازم را در برداشته باشد؟ آیا به سیاستی موازی در تعامل با اروپا نیاز است؟

مقدمه

تا پیش از توافق جامع هسته‌ای، ایران و اتحادیه اروپا به‌صورت رسمی دو دور گفتگوی انتقادی و جامع در دهه 70 و اوایل دهه 80 شمسی داشته‌اند. پس از پایان کار دولت اصلاحات و تغییر سیاست خارجی ایران و متعاقب آن رویکرد کشور به صنعت هسته­ای، اتحادیه اروپا در اولتیماتومی به ایران خواستار آن شد که جمهوری اسلامی باید بازرسی‌های کامل آژانس بین‌المللی انرژی اتمی از اماکن خود را بپذیرد و به ‌تمامی سؤالات آژانس به‌صورت کامل و در اسرع وقت پاسخ دهد، در غیر این صورت، گفتگوها پیرامون توافقنامه تجارت و همکاری به حالت تعلیق درخواهد آمد.

اهمیت توافق اقتصادی با اتحادیه اروپا به‌قدری برای مقامات ایرانی قابل‌توجه بود که به‌عنوان‌مثال، دبیر وقت شورای عالی امنیت ملی در کتاب امنیت ملی و دیپلماسی هسته­ای، پیرامون اهمیت موافقت‌نامه تجارت و همکاری با اتحادیه اروپا و روند بررسی آن می­نویسد: «کشورهایی که موفق شده‌اند با اتحادیه اروپا به چنین توافقی دست یابند، در زمینه تعرفه و سایر مزایای اقتصادی به امتیازات اقتصادی فراوانی دست‌یافته‌اند. آزادی تجارت، تعرفه مناسب و انتقال بخشی از فناوری­های نوین از سوی اتحادیه به این کشورها، جزو امتیازات این موافقت‌نامه است. قبلاً در این زمینه مذاکراتی با اروپایی­ها آغازشده بود که در سال 1381، این مذاکرات به دلیل مسئله هسته‌ای متوقف گردید؛ اما پس از توافق پاریس، این مذاکرات بلافاصله با شدت و سرعت بیشتری از سر گرفته شد و در بسیاری از زمینه‌ها توانستیم با اتحادیه به توافق دست‌یابیم که اگر روند تعامل با سه کشور اروپایی ادامه می‌یافت، این قرارداد احتمالاً در سال 1385 به امضاء می‌رسید.»[1]

پس از دست‌یابی به توافق جامع هسته‌ای، ایران و اتحادیه اروپا تصمیم گرفتند که گفتگوهای خود را تحت عنوان «گفتگوی سطح بالا» از سر بگیرند. اولین دور از این گفتگوها در دهه دوم بهمن 1394 (اوایل فوریه 2016) در تهران برگزار شد. مقرر گردید در این مذاکرات که هر شش ماه یک‌بار در تهران و بروکسل انجام می‌شود، موضوعات متنوعی در زمینه روابط دوجانبه ایران و اتحادیه اروپا از جمله در زمینه انرژی، تجارت، همکاری‌های مالی و بانکی، محیط‌زیست و مبارزه با مواد مخدر به بحث گذاشته شود. همچنین، بررسی مسائل منطقه‌ای نیز در دستور کار طرفین قرار دارد.

در یک نگاه کلان، اهمیت گفتگو و همکاری مجدد با اتحادیه اروپا بر سر مسائل گوناگون را باید ناشی از الزامات راهبردی کشور در حفظ برجام دانست. در واقع، فضای پسابرجام، به‌ اجبار یا به اختیار، دولت را به سمت تعامل با غرب هدایت کرده است که در وهله­ی اول، همکاری اقتصادی ایران با اتحادیه اروپا، در دستور کار قرار دارد. این سیاست نیز نشئت گرفته از این تفکر است که «مهم‌ترین تضمین اجرای بر جام در هم تنیدن مسائل اقتصادی با کشورها است که باعث می‌شود هیچ کشوری زیر بر جام نزند و به تعهدات خود عمل کند.»[2]

چنین الزامات و رویکردهای سیاسی است که جمهوری اسلامی ایران تمایل دارد با اتحادیه اروپا وارد گفتگو و تعامل شود. پرسش اصلی این است که آیا دستور کار همکاری ایران با اتحادیه اروپا می‌تواند دستاوردهای لازم را در برداشته باشد؟ و یا آنکه به سیاستی موازی در تعامل با اروپا نیاز است؟

سازوکارهای درونی اتحادیه اروپا در حوزه روابط خارجی

روندها و سازوکارهای درونی اتحادیه اروپا به‌گونه‌ای طراحی‌شده که دولت‌های ملی (و نه نهادهای فراملی) در بحث روابط و تجارت خارجی، قدرت برتر را داشته باشند. این بدین معنی است که تصمیمات در حوزه فعالیت‌های سیاست خارجی اتحادیه اروپا بر اساس منافع دولت‌ها، بخصوص قدرت‌های اصلی اتحادیه اتخاذ می‌شود. تا پیش از نوامبر 2014، هر یک کشورهای عضو، در شورای وزیران، به‌عنوان نهاد تصمیم گیر در حوزه روابط خارجی، آرای مشخصی داشتند؛ لکن پس‌ازاین تاریخ، جمعیت هر یک از کشورهای عضو مبنای تخصیص آراء در شورای وزیران قرار گرفت. در حال حاضر، آلمان (15.93 درصد)، فرانسه (12.98 درصد)، انگلستان (12.61 درصد)، ایتالیا (11.81 درصد)، اسپانیا (9.24 درصد) و لهستان (7.62 درصد)، شش کشور دارای بیشترین رأی (مجموعاً 70 درصد آراء) در شورای وزیران اتحادیه اروپا هستند.

با وجود آنکه نظام رأی‌گیری در شورای وزیران بر اساس اکثریت کیفی (55 درصد کشورهایی که 65 درصد جمعیت اتحادیه اروپا را در اختیاردارند) است، لکن قدرت‌های بزرگ اتحادیه، این مکانیسم رأی‌گیری را تعبیه کردند تا اولاً، با اعطای حق رأی بیشتر به دولت‌های کوچک، مشروعیت تصمیمات افزایش یابد؛ ثانیاً، اجماع دولت‌های کوچک مانع از عدم تصویب تصمیمات دولت‌های بزرگ نشود؛ و ثالثاً، دولت‌های بزرگ اتحادیه با تطمیع یا تهدید بتوانند آرای کشورهای کوچک را همراه خود داشته باشند. به‌طور خلاصه، اتخاذ تصمیمات نهایی در حوزه روابط خارجی بر عهده دولت‌ها است و کمیسیون اروپا، به‌عنوان یک‌نهاد فراملی و بازوی اجرایی اتحادیه، صرفاً وظیفه مذاکره با دولت‌های ثالث و ارائه پیش‌نویس طرح‌های همکاری با این دولت‌ها را به شورای وزیران (و پارلمان اروپا، در بعضی حوزه‌های سیاستی) دارد.

معنای ساده و کاربردی آنچه اشاره شد، این است که در حال حاضر، در کنار فعالیت برخی کمیسیونرهای اتحادیه اروپا، نماینده عالی سیاست خارجی اتحادیه اروپا مسئول اصلی آغاز گفتگوها با جمهوری اسلامی ایران پیرامون مسائل دوجانبه و منطقه‌ای است. لذا، خروجی گفتگوهای سطح بالای ایران و اتحادیه اروپا (که می‌تواند چیزی شبیه توافقنامه تجارت و همکاری «TCA» باشد) در شورای وزیران باید موردبررسی و تأیید قرار گیرد. با توجه به آنکه، هدف اصلی ایران از آغاز دور جدید گفتگوها با اتحادیه اروپا، تضمین بر جام در قالب شکل‌گیری و گسترش همکارهای اقتصادی است، سازوکارهای تصمیم‌گیری در اتحادیه اروپا گویای آن است که به‌موازات گفتگو با اتحادیه اروپا، دستگاه سیاست خارجی ایران، الگوی گفتگوهای سطح بالا را با قدرت‌های اتحادیه اروپا، بخصوص قدرت‌های سیاسی که نفوذ زیادی بر دیگر اعضا دارند، در سطوح مختلف و دوره‌های زمانی منظم پیاده‌سازی کند.

نیاز ایران به گفتگو با اعضای اصلی اتحادیه اروپا

مشاهدات و برآوردهای راهبردی از اتحادیه اروپا حکایت از آن دارد که انگلستان و فرانسه مسئول اصلی تدوین و تنظیم سیاست خارجی اتحادیه اروپا بوده و همچنین تربیت کادر اجرایی سرویس اقدام خارجی (که در حال حاضر، خانم فدریکا مو گرینی سرپرستی آن را بر عهده دارد) وظیفه دستگاه سیاست خارجی این دو کشور است.[3] دولت‌های فرانسه و انگلستان از اتحادیه اروپا به‌عنوان ابزار گسترش‌دهنده قدرت ملی یاد می‌کنند؛ چرا که سازوکارهای اجرایی اتحادیه به‌گونه‌ای طراحی‌شده که همسو با منافع ملی این دو کشور باشد. در واقع، انگلستان و فرانسه دائماً بر فعالیت نهادهای اتحادیه اروپا بخصوص سرویس اقدام خارجی نظارت و مدیریت دارد تا از این طریق با هزینه سیاسی کمتر، بتوانند اهداف و اولویت‌های ملی، منطقه‌ای و بین‌المللی خود را تحقق بخشند.[4]

نمونه بارز چنین رویکردی، تحریم‌های اتحادیه اروپا علیه ایران است. درحالی‌که در پی گسترش برنامه هسته‌ای ایران، انگلستان به‌شدت دنبال محدودسازی منابع درآمدی جمهوری اسلامی بود، برخی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا مانند یونان (که نیاز مبرمی به منابع انرژی داشتند)، در آغاز امر با تحریم‌های جدید علیه ایران مخالفت نمودند. بااین‌حال، انگلستان در چارچوب «سیاست خارجی و امنیتی مشترک اتحادیه اروپا» توانست نظر مثبت یونان به اعمال تحریم‌های جدید علیه ایران را جلب نماید.[5]

همکاری با اتحادیه اروپا بدون توجه به اعضای اصلی آن، دستاوردی برای ایران نخواهد داشت. سیاست خارجی جمهوری اسلامی باید همزمان با آغاز گفتگوهای سطح بالا با اتحادیه اروپا، گفتگوهای خود با اعضای اصلی اتحادیه را نیز آغاز کند. همان‌طور که اشاره شد، انگلستان و فرانسه، دو قدرت اصلی سیاسی در بطن اتحادیه هستند و اساساً تصمیمات در حوزه روابط خارجی بدون جلب نظر آن‌ها، ‌پیش نخواهد رفت. باوجودآنکه پیشنهاد آغاز گفتگوهای سطح بالا با دولت‌های انگلیس و فرانسه، باهدف تأمین منافع اقتصادی و حفظ بر جام صورت گرفته، لکن گفتگوهای منسجم و مدون با این دو کشور می‌تواند به چالش‌های منطقه‌ای نیز تسرّی یابد. تردیدی نیست که گفتگو و مذاکره باهدف حل معضلات خاورمیانه، هزینه‌های سیاسی و غیرسیاسی را کاهش داده و قدرت معنایی نظام ایران را افزایش می‌دهد. به‌عنوان‌مثال، انگلستان یکی از اصلی‌ترین بازیگران فرا منطقه‌ای در خاورمیانه بوده و مدیریت نهادهای راهبردی بسیاری از کشورهای حاشیه خلیج‌فارس را بر عهده دارد.[6] مضاف بر این، انگلستان با دیگر کشورهای همسایه ایران همکاری تنگاتنگی دارد و سعی می‌کند فعالیت‌های آن‌ها را هم‌راستا باسیاست‌های خاورمیانه‌ای خودتنظیم نماید. ازاین‌رو، گفتگو با این کشور یک الزام راهبردی برای سیاست خارجی ایران قلمداد می‌شود. نکته قابل‌توجه آنکه همکاری با انگلستان را صرفاً نباید از دریچه تحولات منطقه خاورمیانه نگریست، بلکه همان‌طور که اشاره شد، انگلستان نفوذ قابل‌توجهی در دستگاه سیاست خارجی و دیگر نهادهای اتحادیه اروپا دارد، بطوریکه این کشور می‌تواند مانع یا تسهیلگر هرگونه همکاری اتحادیه با ایران باشد.

مسئله اساسی دیگر که می‌تواند در بحث گفتگوی دوجانبه ایران با کشورهای انگلستان و فرانسه مطرح شود، بحث نقض حقوق بشر در ایران است. اتحادیه اروپا توافقنامه‌های اقتصادی خود با کشورهای غیر عضو را منوط به رعایت حقوق بشر (اروپایی) می‌کند، درحالی‌که شکی نیست طرح این موضوع از سوی اتحادیه اروپا در جریان گفتگو با ایران می‌تواند مذاکرات را با چالش روبه‌رو کند. حال‌آنکه، ورود ایران به گفتگوهای حقوق بشری با انگلستان و فرانسه، تبیین مواضع ایران پیرامون مسائل حقوق بشری و خاتمه این پرونده با این دو کشور می‌تواند تأثیر مثبتی بر روند گفتگوهای ایران با اتحادیه اروپا داشته باشد. نباید فراموش کرد که کشورهای اروپایی، برخلاف اتحادیه اروپا، نگاه ابزاری به مقوله حقوق بشر دارند. درصورتی‌که قدرت­های اروپایی به این برآورد دست یابند که همکاری با یک کشور برای آن‌ها دارای منفعت است، موضوع حقوق بشر از دستور کار آن‌ها خارج می‌شود. موضوع دیگر در همین راستا، طرح انتقادی بحث حقوق بشر با این کشورها است؛ بدین معنی که شواهد فراوانی مبنی بر نقض حقوق انسانی از سوی قدرت‌های اروپایی در داخل و خارج مرزهای آن‌ها وجود دارد و می‌تواند ابزار چانه‌زنی ایران در مذاکرات حقوق بشری با قدرت‌های اروپایی (انگلستان و فرانسه) باشد. از نمونه‌های اخیر نقض حقوق بشر در اروپا می­توان به نحوه نامناسب رفتار کشورهای اروپایی با پناه‌جویان سوری و عراقی اشاره داشت، به طوری که عفو بین­الملل نیز در گزارشی، نوع برخورد کشورهای اروپایی با پناه‌جویان آواره را شرم‌آور توصیف کرد.[7] همچنین، هجوم پناه‌جویان به بندر کاله فرانسه به‌قصد مهاجرت به انگلستان و استقرار اجباری آن­ها در کمپ­های موقت بدون هیچ­گونه امکانات اولیه، نمونه دیگری از رفتار ضد حقوق بشری انگلستان و فرانسه بوده است.[8پرداختن به این موارد و بسیاری موارد دیگر از نقض حقوق انسانی از سوی اروپایی­ها، ابزار ایران در گفتگوهای حقوق بشری با جهان غرب تلقی می­شود.

به‌ طور کلی، بر اساس سازوکارهای درونی و قوانین نانوشته اتحادیه اروپا، گفتگو و مذاکره با قدرت‌های اصلی درون اتحادیه نه‌تنها تسهیل‌کننده تعاملات ایران با اتحادیه اروپا است، بلکه فتح بابی برای آغاز همفکری و همکاری مقدماتی با قدرت‌های اروپایی دخیل در خاورمیانه خواهد بود. چالش‌های امنیتی مشترک به‌صورت مقطعی می‌تواند دولت‌ها را در یک جبهه قرار دهد (مانند تهدیدات افراطی‌گری در منطقه که باعث شده ایران و اروپا حداقل در گفتار، مواضع مشابهی اتخاذ کنند)، اما پیوندهای ناشی از تهدیدات امنیتی، پس از دفع آن‌ها، سست و تغییر شکل می‌دهند. لذا، هر نوع همکاری ایران با کشورهای اروپایی یا اتحادیه اروپا نباید بر پایه­ی چالش‌ها و تهدیدات امنیتی مشترک بنا گردد. بلکه ضروری است که چالش‌های مشترک تبدیل به منافع مشترک شود تا همکاری­ها در هر شرایطی استمرار داشته باشد (یا حداقل منقطع نگردد). این امر از طریق دیپلماسی، گفتگوهای هدفمند و افزایش شناخت از یکدیگر، قابل حصول است.


[1] روحانی، حسن. (1391). امنیت ملی و دیپلماسی هسته‌ای (چاپ چهارم). تهران: مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام، ص. 675.

[2] خبرگزاری ایرنا، 18 مرداد 1394، "ظریف: متن نهایی متوازن است/از روز بر جام برخورد جامعه بین‌المللی با ایران تغییر کرد"، قابل‌دسترس از:

http://www.irna.ir/fa/News/81713265

[3] آلمان در سال‌های اخیر به خصوص پس از بحران اقتصادی سال 2008 میلادی، سعی در مدیریت اقتصاد اروپا داشته و بخصوص پس از تحولات اوکراین و اتخاذ مواضع پیشدستانه در قبال روسیه، به دنبال هم‌ترازی با قدرتهای سیاسی اروپا (انگلیس و فرانسه) و کنشگری امنیتی در سطح منطقه و جهان برآمده است. رویکرد آلمان در قبال همه‌پرسی بریتانیا نشانه‌هایی از تمایل جدی این کشور به تبدیل‌شدن به قدرت برتر سیاسی در سطح (اتحادیه) اروپا است.

[4] با وجود تصمیم انگلیس به خروج از اتحادیه اروپا، این فرآیند در دوره­ای حداقل دو یا سه سال به طول خواهد انجامید و لذا تا پایان روند مذاکرات، انگلستان کماکان در ساختار تصمیم­گیری اتحادیه اروپا مشارکت خواهد داشت. از منظر راهبردی، این بازه زمانی، مهم‌ترین بازه در تداوم یا پایان تعهدات طرفین در اجرای بر جام است.

[5] Ian Bond, 30 November 2015, "Millstone or multiplier? EU foreign policy", Bulletin Issue 105, Center for European Reform, at: http://www.cer.org.uk/publications/archive/bulletin-article/2015/millstone-or-multiplier-eu-foreign-policy

[6] "Britain in the Middle East: We’re Back", 13 December 2014, The Economist, at: http://www.economist.com/news/britain/21636071-new-naval-base-bahrain-echo-past-were-back

[7] Gauri van Gulik, 28 August 2015, "Time for Europe to End the Refugee Shame", Amnesty International, at: https://www.amnesty.org/en/latest/news/2015/08/time-for-europe-to-end-the-refugee-shame/

[8] Philip Stephens, 30 July 2015, "The Calais Migrants Are Europe’s Shame", Financial Times.

استفاده از مطالب با ذکر منبع آزاد است.
متون سیاستی منتشر شده در شمس، بیانگر دیدگاه نویسندگان بوده و لزوما نظر این شبکه نیست.

نظرات

  • مخاطبان گرامی، برای انتشار نظرات لطفا نکات زیر را رعایت فرمایید:
  • 1- نظرات خود را با حروف فارسی تایپ کنید.
  • 2- نظرات حاوی مطالب کذب، توهین یا بی‌احترامی به اشخاص، قومیت‌ها، عقاید دیگران، موارد مغایر با قوانین کشور و آموزه‌های اسلامی منتشر نمی‌شود.
  • 3- نظرات پس از ویرایش ارسال می‌شود.
با تشکر، نظر شما پس از تایید در سایت نمایش داده می‌شود.