1. حوزه‌های سیاستی
  2. >
  3. سیاست محیط زیست
  4. >
  5. توسعه پایدار
  6. >
  7. اثربخشی برنامه‌های كلان توسعه

نوع مطلب: خلاصه سیاستی

10 اسفند 1394 ساعت 17:01 شماره مسلسل: 4400182

تدوین استراتژی ملی توسعه پایدار به مثابه جایگزین برنامه ششم توسعه

تدوین استراتژی ملی توسعه پایدار به مثابه جایگزین برنامه ششم توسعه

سابقه و عملکرد نظام برنامه‌ریزی جامع توسعه در ایران چندان موفق نیست. مرور گزارش‌های نظارتی برنامه‌های پنج‌ساله توسعه بیانگر عملکرد نه‌چندان موفق دولت در پیشبرد برنامه‌ریزی توسعه کشور است. درباره دلایل ناکارآمدی برنامه‌ریزی جامع توسعه تحلیل‌های متعددی ارائه‌شده است. با توجه به آغاز فرایند تدوین برنامه ششم توسعه کشور و ضرورت‌های توجه به این مسئله و دغدغه مسئولان برنامه‌ریزی توسعه کشور، نوشتار حاضر به ارائه پیشنهاداتی در این زمینه پرداخته است.


سابقه و عملکرد نظام برنامه‌ریزی جامع توسعه در ایران چندان موفق نیست. مرور گزارش‌های نظارتی برنامه‌های پنج‌ساله توسعه بیانگر عملکرد نه‌چندان موفق دولت در پیشبرد برنامه‌ریزی توسعه کشور است. درباره دلایل ناکارآمدی برنامه‌ریزی جامع توسعه تحلیل‌های متعددی ارائه‌شده است. با توجه به آغاز فرایند تدوین برنامه ششم توسعه کشور و ضرورت‌های توجه به این مسئله و دغدغه مسئولان برنامه‌ریزی توسعه کشور، نوشتار حاضر به ارائه پیشنهاداتی در این زمینه پرداخته است.

محیط برنامه‌ریزی توسعه بسیار پیچیده است. پیچیدگی‌ مفهوم، مؤلفه‌ها و ابعاد توسعه،‌ وابستگی ذی‌نفعان و مسئولان برنامه‌های توسعه به دولت،‌ بازار، جامعه مدنی و بازیگران محلی از دلایل پیچیدگی محیط برنامه‌ریزی توسعه هستند. در چنین شرایطی، تحقق توسعه مستلزم ارائه روش‌های بهینه برنامه‌ریزی و کاربرد آن‌هاست. برنامه‌ریزی جامع توسعه الگویی است که در دهه 1980 و 1990 الگوی غالب در برنامه‌ریزی توسعه بود و معایب آن موجب تغییر این رویکرد شد. پیامدهای توسعه تک‌بعدی و نظام برنامه‌ریزی جامع (ازجمله عدم تعادل منطقه‌ای، تمرکز منابع و امکانات، بی‌توجهی به ملاحظات منطقه‌ای)، مسئولان کشورها را به بازاندیشی الگوهای فکری‌شان وادار کرد. همزمان عواقب نامطلوب توسعه تک‌بعدی موجب بروز پارادایم توسعه پایدار شد. تحقق توسعه پایدار از طریق روش‌های برنامه‌ریزی توسعه میسر نبود درنتیجه روش‌های سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی نیز تغیر کرد. نهادینه شدن ایده و آرمان توسعه پایدار در نظام برنامه‌ریزی یک کشور مستلزم مجموعه اقداماتی در ساختارها و تشکیلات، قوانین و مقررات، فرآیند هماهنگی بین بخشی (وزارتخانه‌های مختلف) و بین سطحی (مرکز و استان‌ها) و مشارکت بخش خصوصی و سازمان‌های غیردولتی است.

ماهیت بلندمدت بودن توسعه پایدار کشورها را به سمت طراحی نظام برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری توسعه پایدار به‌جای تدوین یک برنامه جامع توسعه سوق داد و این امر تبدیل به دستور کار جهانی شد و در قالب اسناد توسعه پایدار نمایان شد. درنتیجه این تحولات، تدوین استراتژی ملی توسعه به‌عنوان ویترین نظام برنامه‌ریزی توسعه پایدار در کشورهای مختلف گسترش یافت. لزوم اتخاذ استراتژی‌های ملی برای توسعه پایدار به‌عنوان بخشی از دستور کار 21 مورد تأکید قرارگرفته است. آمار سال 2009 سازمان ملل نشان می‌دهد که 106 کشور استراتژی ملی توسعه پایدار را تدوین کرده‌اند (WSSD, 2010). «در بسیاری از کشورها، توسعه پایدار به‌عنوان یک اصل راهنما در فرایند سیاست‌گذاری پذیرفته‌شده و بسیاری از کشورها ازجمله انگلستان، نروژ، سوئیس، ایرلند، آلمان، بلژیک، آفریقای جنوبی، برزیل، فیلیپین، فنلاند، چین، اسلواکی، چک، پرتغال، فرانسه، سوئد، ایتالیا مکزیک و کانادا استراتژی‌های ملی توسعه پایدار را تدوین و اجرا کرده‌اند» (OECD, 2007: 121).

نکته قابل‌توجه در این کشورها این است که هدف توسعه پایدار صرفاً در استراتژی ملی متجلی نشده است. تحولات ساختاری در این کشورها نشان‌دهنده مجموعه‌ای از تغییرات در قوانین، مقررات و نهادهای سیاست‌گذار است. در بیشتر این کشورها، وزارت یا کمیته میان وزارتی برای مدیریت و سیاست‌گذاری توسعه پایدار به‌صورت مستقل و منسجم شکل‌گرفته که در بیشتر موارد تحت نظر رئیس‌جمهور یا نخست‌وزیر فعالیت می‌کند و به‌نوعی عالی‌ترین مسئول اجرایی این کشورها خود فرایند برنامه‌ریزی توسعه را هدایت می‌کند.

نظام سیاست‌گذاری توسعه یک کشور دارای مراحل مختلف و دربرگیرنده کنشگران متعددی است این کنشگران مربوط به بخش دولتی، خصوصی، مدنی هستند. در بخش دولتی، سیاست‌گذاران، مبتکران و تدوین‌کنندگان سیاست‌ها، مجریان و نهادهای نظارت و ارزیابی حضور دارند. کارکردهای این کنشگران ممکن است همپوشانی داشته باشند. برای هماهنگ کردن این بخش‌ها، استراتژی ملی توسعه پایدار تدوین می‌شود. مشخص کردن مسئولان اصلی برنامه‌ریزی توسعه پایدار و میزان قدرت و اختیارات آن‌یکی از عوامل مهم نهادینه‌سازی توسعه پایدار محسوب می‌شود. علاوه بر این نهادینه‌سازی یک نظام برنامه‌ریزی توسعه پایدار مستلزم طراحی آن در قالب یک فرایند است و نه صرفاً تدوین یک برنامه.

استراتژی ملی توسعه پایدار نباید پروژه‌ای یک‌باره باشد بلکه لازم است فرایندی مستمر و مداوم باشد.

برای تدوین و اجرای استراتژی ملی توسعه پایدار فقط یک رهیافت و فرمول واحد وجود ندارد. هر کشور می‌تواند بهترین روش را برای تهیه و اجرای استراتژی توسعه پایدار بر اساس وضعیت سیاسی، فرهنگی، تاریخی و بوم‌شناختی خود تعیین نماید. آنچه مهم است کاربرد استوار و پایدار اصول زیربنایی و اطمینان از توازن و یکپارچگی اهداف اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی است. استراتژی ملی توسعه پایدار نباید پروژه‌ای یک‌باره باشد بلکه لازم است فرایندی مستمر و مداوم باشد. استراتژی ملی مسائل و معضلات به‌هم‌پیوسته را از طریق ظرفیت‌سازی، گسترش اقدامات و چارچوب‌های قانونی موردتوجه قرار داده و منابع موجود را به شکل بهینه تخصیص می‌دهد (OECD, 2001: 15-18).

این نوشتار تلاش می‌کند نظام برنامه‌ریزی توسعه پایدار کشور را در یک فرآیند پنج مرحله‌ای متشکل از بازیگران مختلف تبیین نماید.

مرحله اول: شناسایی مسائل و تعیین دستور کار

نکاتی که در این مرحله باید در نظر گرفته شود شامل پیوستگی مسئله با مسائل مرتبط، شاخص‌های موجود درباره مسئله موردنظر و شاخص‌های مطلوب می‌باشد. در این مرحله پیشنهادات زیر ارائه می‌شود.

حضور ذینفعان توسعه پایدار از بخش‌های دولتی، خصوصی، اصناف، غیردولتی­ها و مردمی به‌صورت اظهارنظر و عقیده از طریق نمایندگان شناخته‌شده.

تعریف مسائل در چارچوب ساختار توسعه پایدار جامعه شامل اولویت‌ها، خطرات و فرصت‌ها.

اجتناب از تعصب‌های بخشی و سازمانی در تعریف مسئله.

کنترل مسائلی که ارتباط حیاتی و استراتژیک با اولویت‌های توسعه پایدار دارند.

واردکردن تحلیلگران به انجام تحلیل مسائل.

مرحله دوم: تدوین سیاست­‌ها و برنامه‌ها

گام دوم و مهم در نظام برنامه‌ریزی توسعه پایدار تدوین سیاست‌ها و برنامه‌هاست. تدوین سیاست فرایند تولید گزینه‌ها سیاستی برای پاسخ به مشکلات ارائه‌شده در مرحله دستور کار است. در این مرحله تدوین‌کنندگان سیاست‌ها، گزینه‌های سیاستی را شناسایی، بازتعریف و مدون می‌کنند تا زمینه را برای مرحله تصمیم‌گیری آماده نمایند. در مرحله تدوین سیاست‌ها ابتدا باید تعریف و تصویری روشنی از مشکل یا مسئله موردنظر ارائه کرد. تدوین سیاست‌های توسعه پایدار به دلیل بررسی گزینه‌های مختلف بر مبنای سه معیار اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی از پیچیدگی بیشتری برخوردار است. ازاین‌رو سازمان‌دهی کارگروه‌های مختلف، استفاده از منابع و توانمندی‌های مراکز پژوهشی، حمایت از مشارکت سازمان‌های غیردولتی و حمایت از تحلیل پیش‌بینی یا آینده‌نگرانه و تولید دانش در مورد هر یک از حوزه‌های مرتبط با توسعه پایدار ضروری است. در صورت تحقق این امر، انتخاب گزینه‌های مختلف بر مبنای ملاحظه اطلاعات موردنیاز، هزینه‌های کاربرد، قابلیت مواجه با نا اطمینانی‌ها و میزان شفافیت در فرآیند تحلیل امکان‌پذیر خواهد بود. در مرحله تدوین سیاست‌های توسعه پایدار، ارائه تعداد محدودی از اهداف برای هر یک از راه‌حل‌های سیاستی، به‌صورت اهداف کلی، ویژه و عملیاتی، در نظر داشتن گستره مناسب، دنباله و سرعت تغییرات موردنظر در گزینه‌های سیاستی، توجه به تجربه‌های مشابه در جستجوی راه‌حل‌های سیاستی و استفاده از ترکیبی از راه‌حل‌ها برای دستیابی به اثرات متعدد باید موردتوجه قرار گیرد.

مرحله سوم: تصویب سیاست‌ها و برنامه‌ها

تصویب یک برنامه با توجه به ماهیت چندبعدی توسعه پایدار دشوار است. تدوین مناسب گزینه‌ها نقش مهمی در هدایت مراحل بعدی دارد. در مرحله تصویب سیاست، انتخاب یک یا چند شاخص اساسی برای ابعاد اقتصادی، اجتماعی محیط زیستی هر گزینه بر مبنای شرایط محلی و ملی و تعیین دوره زمانی قابل اهمیت است. سازمان‌دهی و مقایسه نتایج ارزیابی گزینه‌های مختلف در ماتریس تصمیم‌گیری به شکل شفاف و مرتبط با یکدیگر، انتخاب گزینه سیاستی که همگرایی را افزایش و اثرات منفی را کاهش می‌دهد نیز باید موردتوجه سیاست‌گذاران قرار گیرد.

استفاده بخش‌های مختلف از ابزارهای تحلیلی برای پردازش اثرات توسعه پایدار در هر گزینه با توجه با شاخص‌های تدوین‌شده بسیار مهم است. به عبارتی در مرحله تصمیم‌گیری به‌ویژه در پروژه‌های بین بخشی باید بخش‌های مختلف با تحلیل‌های متفاوت حضور و مشارکت داشته باشند و پروژه‌ای صرفاً با توجیه اقتصادی و فنی در استراتژی ملی توسعه پایدار قرار نگیرد بلکه نگرش بین بخشی و همگرایی در این زمینه حاکم باشد.

مرحله چهارم: اجرا

اجرای مناسب برنامه‌های توسعه پایدار مستلزم بازبینی منطقی و نظام‌مند زیرساخت‌های اجرایی پیش از اجرای سیاست‌ها، مشارکت گروه‌های مختلف به‌ویژه مردم محلی، ایجاد هماهنگی در فرآیند اجرا است. تخصیص منابع و اقتدار کافی به مجریان، تشریح نقش و وظایف همه مشارکت‌کنندگان حاضر در فرآیند اجرا، شناسایی واحدهای مختلف ازجمله بخش غیردولتی و افراد حاضر در سازمان‌های دولتی، توجه به منافع و سطح سازمان‌دهی، منابع و ظرفیت‌های ذی‌نفعان مختلف، استفاده از برنامه‌ریزی عملیاتی، مدیریت روابط میان فردی، محرک‌ها و ظرفیت‌های لازم ازجمله مواردی است که در اجرای موفقیت‌آمیز سیاست های توسعه پایدار باید موردتوجه قرار گیرد.

مرحله پنجم: ارزیابی

ارزیابی سیاست‌های توسعه پایدار به معنای بررسی و تعیین اثرات سیاست‌ها، ابزارهای به کار گرفته‌شده، اهداف محقق شده در این زمینه است. نتایج این بررسی‌ها به‌صورت بازخورد به مراحل قبلی سیاست‌گذاری بازمی‌گردد. برای ارزیابی سیاست‌های توسعه پایدار شاخص‌های مختلفی ارائه‌شده است. مشخص کردن حوزه تحلیل به‌منزله نقطه آغاز کنترل اثرات، جمع‌آوری اطلاعات مناسب و استفاده از نظام اطلاعات، واردکردن مراکز تحلیلی و آماری، اجتناب از تعصب در جمع‌آوری داده‌ها و جدا کردن اثرات سیاست از اثرات سایر عوامل ضروری است. واردکردن همه ذی‌نفعان در کنترل و ارزیابی، مشخص کردن و انتشار اهداف سیاستی، معیار و شاخص‌های ارزیابی ازجمله پیش‌شرط‌های انجام ارزیابی سیاست‌های توسعه پایدار است. ارزیابی استراتژی و برنامه‌های ملی توسعه پایدار کشور را می‌توان توسط نهادهای دولتی، سازمان‌های غیردولتی و یا با کمک سازمان‌های بین‌المللی همیار توسعه انجام داد.

درمجموع تحقق اهداف توسعه پایدار کشور مستلزم این است که هر پروژه در حوزه‌های مختلف باید فرایند پنج مرحله‌ای را مدنظر قرار دهد و در این مراحل همگرایی بین بخشی و بین سطحی را تقویت نماید تا از اثراتی مانند عدم توازن منطقه‌ای و بی‌توجهی به ملاحظات محلی اجتناب شود این امر دو پیامد مهم دارد توسعه پایدار کشور متناسب با ظرفیت‌های محلی انجام می‌شود و بخش‌های مختلف در این توسعه مشارکت دارند درنتیجه نظام برنامه‌ریزی توسعه مشارکتی و مداوم خواهد بود. نکته بسیار مهم این است که در طراحی نظام برنامه‌ریزی کشور باید دولت با سایر بازیگران نظام ازجمله مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس و نهادهای نظارتی هماهنگ عمل نماید. شاید این فرض مطرح شود که هماهنگ شدن این نهادها دشوار است زیرا در مجلس و دولت نگرش‌های مختلفی حاکم است اما باید گفت توسعه پایدار یک کشور در شرایطی محقق می‌شود که مسئولان عالی‌رتبه آن کشور درباره اصول و اهداف توسعه اجماع داشته باشند و توسعه پایدار به یک دغدغه و آرمان ملی تبدیل شود. تجربه کشورهای شرق آسیا نشان می‌دهد که آرمان و اراده ملی برای توسعه این جوامع در نزد اکثریت مسئولان آنها شکل گرفت و در قالب هیئت‌های برنامه‌ریزی و کمیسیون برنامه‌ریزی سازمان‌دهی گردید و این آرمان را به‌پیش برد. در این کشورها اختلافی در اصل آرمان توسعه و ابعاد آن وجود نداشت. امید است برنامه ششم توسعه ایران نیز از جهت روش و فرآیند برنامه‌ریزی و اجرا تفاوت و تحول بنیادین با برنامه‌های سابق داشته باشد و به سمت تبدیل برنامه توسعه به‌نظام برنامه‌ریزی توسعه پایدار و تدوین استراتژی ملی توسعه پایدار حرکت نماید.


منابع

برای مطالعه بیشتر ر.ک. کتاب نهادینه‌سازی توسعه پایدار از انتشارت سازمان همکاری اقتصادی و توسعه که ترجمه آن توسط انتشارات جهاد دانشگاهی منتشرشده است.

WSSD (2002) Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development.available on:

OECD (2001) the DAC Guidelines, Strategies for Sustainable Development. OECD publication.

لینک عضویت در کانال تلگرام شبکه مطالعات سیاست‌گذاری عمومی

استفاده از مطالب با ذکر منبع آزاد است.
متون سیاستی منتشر شده در شمس، بیانگر دیدگاه نویسندگان بوده و لزوما نظر این شبکه نیست.

نظرات

  • مخاطبان گرامی، برای انتشار نظرات لطفا نکات زیر را رعایت فرمایید:
  • 1- نظرات خود را با حروف فارسی تایپ کنید.
  • 2- نظرات حاوی مطالب کذب، توهین یا بی‌احترامی به اشخاص، قومیت‌ها، عقاید دیگران، موارد مغایر با قوانین کشور و آموزه‌های اسلامی منتشر نمی‌شود.
  • 3- نظرات پس از ویرایش ارسال می‌شود.
با تشکر، نظر شما پس از تایید در سایت نمایش داده می‌شود.