1. حوزه‌های سیاستی
  2. >
  3. سیاست داخلی
  4. >
  5. حكمرانی و مردمسالاری دینی
  6. >
  7. اصلاح نظام اداری

نوع مطلب: مرور سیاست

10 آذر 1398 ساعت 11:29 شماره مسلسل: 4400905

راهکارهای مقابله با سوء استفاده از قوانین برای زمین‏‌خواری اراضی ملی

راهکارهای مقابله با سوء استفاده از قوانین برای زمین‏‌خواری اراضی ملی

در حال حاضر مهمترین و اصلی‌ترین چالش در قبال نگهداشت اراضی ملی، «کمیسیون رفع تداخلات» است. در حقیقت، این کمیسیون یک زمین‌خواری قانونی در لوای ماده 54 «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» ایجاد کرده است. در این مقاله، برای روشن شدن این موضوع، از چند جنبه به بحث رفع تداخلات ناشی از اجرای مقررات موازی با اراضی منابع طبیعی پرداخته می‌شود. سپس راهکارهای حقوقی و اجرایی موضوعی پیشنهاد می‌گردند. با توجه به نتایج، ضروری است تمهیداتی اندیشیده شود تا هر چه سریعتر جلوی اجرای این قانون گرفته شود و شرایط برای انجام امور توسط هیئت‌های حل اختلاف مهیا گردد.

بیان مسئله

با تصویب ماده 54 «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور» در تاریخ ۱ اردیبهشت ۱۳۹۴ و الحاق یک تبصره به ماده 9 «قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی» در تاریخ ۲۳ تیر ۱۳۸۹ توسط مجلس شورای اسلامی، عملا یک مرجع اداری دیگر، در رسیدگی به اعتراضات اشخاص به تشخیص اراضی ملی از مستثنیات، متولد گردید. آثار و تبعات تصمیمات ناشی از این مرجع، به طور مستقیم در کاهش اراضی ملی شده نقش به سزایی دارد. هدف از نگارش این متن بررسی زمینخواری در لوای ماده 54 «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور» و ارائه راهکارهای مناسب در جهت پیشگیری از این سوء استفاده قانونی میباشد.

تحلیل مساله

با توجه به تصویب قوانین متعدد در خصوص نحوه تثبیت مالکیت دولت بر اراضی ملی و دولتی، مراجع متعددی در روند رسیدگی به اعتراضات اشخاص در نهادهای دولتی و قضایی شکل گرفته است. بعضا برخی از آنها از درجه اعتبار ساقط، ولی تعدادی از آنها کماکان فعال بوده و در حال رسیدگی به اعتراضات میباشند. شاید اولین نهادی که در این زمینه مسبوق به سابقه میباشد کمیسیون ماده 20 آییننامه اجرایی قانون ملی شدن جنگلهای کشور مصوب ۶ شهریور ۱۳۴۲ باشد. در ماده 20، ضمن تعیین جنگلدار به عنوان فرد تشخیصدهنده اراضی ملی، مرجعی هم برای رسیدگی به اعتراضات اشخاص پیشبینی شد. کمیسیون ماده 56 «قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع» مصوب ۱۳۴۶/۵/۲۵، نهاد شبه قضایی دیگری بود که به جهت رفع اشتباهات و کاستیهای کمیسیون ماده 20 در راستای بررسی اعتراضات اشخاص شکل گرفت. پس از پیروزی انقلاب اسلامی و بر اساس بند 2 ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1360، رسیدگی به اعتراضات اشخاص نسبت به آرای کمیسیون ماده 56 از حیث نقض قوانین و مقررات و یا مخالفت با آنها در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفت. عدم توانایی دیوان عدالت اداری در رسیدگی به شکایات معترضان و از طرفی اظهار نظر شورای نگهبان درباره مشروعیت آرای کمیسیون ماده 56، از عوامل مهم ایجاد هیئت ماده واحده و تصویب «قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع» مصوب ۱۳۶۷/۶/۲۲ بوده است. علیرغم گذشت بیش از نیم قرن، یکی از اهداف «سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور» یعنی قطعیت یافتن تشخیصهای سابق کماکان در حالهای از ابهام بود. این فرصت در تبصره ماده 9 «قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی» مصوب ۱۳۸۹/۴/۲۳ ایجاد، که طی آن ماموریت هیئت ماده واحده در تعیین تکلیف اراضی اختلافی عملا برای اشخاص خاتمه یافت. ولی در ادامه، روند رسیدگی به اعتراضات اشخاص در محاکم قضایی مدنظر سازمان نبود. چرا که عملا بار مالی سنگینی را خصوصا در مباحث اعتراض به نظرات کارشناسی تحمیل مینمود.

اجرای نادرست برخی از قوانین، همچون «قانون ملی شدن جنگل‌های کشور» (مصوب ۱۳۴۱/۱۰/۲۷ هیأت‌وزیران)، مراحل سهگانه اصلاحات ارضی، خالصجات و غیره، باعث گردید تا اولین بار دستورالعمل رفع تداخلات به شماره ۰۲۰/۴۹۹۵۷ مورخ ۱۳۸۹/۱۱/۱۱ از سوی وزیر جهادکشاورزی به سازمانهای مربوطه از جمله سازمان امور اراضی کشور و سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور ابلاغ گردد. ایرادهای فراوان این دستورالعمل و به پاس ورود برخی از دستگاههای نظارتی، دستورالعمل لغو گردید. بعد از پیگیریهای زیاد وزارت جهاد کشاورزی، دستورالعمل ۰۲۰/۶۹۹۹ مورخ ۱۳۹۳/۳/۱۳ جایگزین دستورالعمل قبلی شد. اجرای دستورالعمل جدید نیز با مخالفتهای فراوانی همراه بود. این بار، قانونگذار به منظور رفع مدخل قانونی دستورالعملهای یاد شده، همه موارد را در قالب ماده 54 «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب ۱۳۹۴/۲/۱، محمل قانونی بخشید و اجرای آن را به تصویب هیئت وزیران رساند، که به قرار زیر است:

ماده 54ـ یک تبصره به شرح زیر به ماده (9) قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی اضافه میگردد:

«تبصره ـ وزارت جهاد کشاورزی مکلف است با همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نسبت به رفع تداخلات ناشی از اجرای قوانین و مقررات موازی در اراضی ملی، دولتی و مستثنیات اشخاص اقدام نموده پس از رفع موارد اختلافی نسبت به اصلاح اسناد مالکیت و صدور اسناد اراضی کشاورزی اقدام نماید. آییننامه اجرایی این تبصره و چگونگی دریافت هزینه و قیمت اراضی رفع تداخل شده و مصرف آن برای حفاظت، پایش و سنددار کردن اراضی کشاورزی، با پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی با همکاری وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور سه ماه پس از ابلاغ قانون به تصویب هیأت وزیران میرسد».

مطابق شیوهنامه اصلاحی رفع تداخلات ناشی از اجرای قوانین و مقررات موازی که در تاریخ ۱۳۹۷/۴/۳۰ به تصویب کارگروه مرکزی رسید و برگرفته از ماده 8 آییننامه اجرایی ماده 54 «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور» میباشد، جهت تشخیص اراضی ملی از اراضی دایر و بایر، از عکسهای هوایی دهه 40، و برای تشخیص احیاء اراضی بایر، از عکسهای هوایی دهه 60 استفاده میشود. به همین ترتیب، «کمیسیون ماده واحده» و «شعب ویژه» دادگستری نیز جهت رسیدگی به دعاوی منابع طبیعی، مستند به بند 1 ماده 45 «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور» میتوانند عکسهای هوایی تا سال 1346 را مورد استناد قرار دهند. متاسفانه نتیجه استفاده از این عکسها، واگذاری زمینهای ملی (که در حال حاضر دارای کاربری مرتعی میباشند) به مردم شده که مقدار زیادی از آنها در ارتفاعات و در اراضی شیبدار هستند. زیرا ممکن است حتی در دهه 40 شمسی توسط چهارپایان شخمزده میشدند، که در این صورت در روی عکسهای هوایی به عنوان اراضی مزروعه شناخته میشوند. از طرفی به دلیل موانع قانونی دست و پاگیر و ضعف مسؤولان، اراضی مرتعی تخریب شده پاییندست نیز عموما خلع ید نشده و به مرتع باز نمیگردند. همچنین مسؤولان اجرایی «کمیسیون رفع تداخلات» نیز به دلیل دشواری استفاده از عکسهای هوایی، معمولا اراضی تخریب شده پاییندست را به عنوان دایر اصلاحات ارضی دهه 40، 50 و 60 ارائه میدهند. پس بسیار مطلوب است با تصویب یک قانون در مجلس و افزایش اختیارات هیئت تعیین تکلیف اراضی اختلافی به گونهای عمل نمود تا با استفاده از کارشناس مفسر و خبره عکسهای هوایی، تشخیص نوعیت عرصه را بر عهده هیئت تعیین تکلیف اراضی اختلافی نهاد. متعاقب آن به جهت جلوگیری از هر گونه موازیکاری، نسبت به انحلال شعبات ویژه منابع طبیعی و ایضاً کمیسیون رفع تداخلات اقدام نمود. در راستای اجرای این قانون شاید لازم باشد اراضی تخریب شده در مناطق پاییندست را با لحاظ شرایطی خاص از جمله نوع پوشش و یا همجواری و دیگر شرایط کارشناسی، در عوض مناطق بالادست، در اختیار اشخاص قرار داد.

نتیجهگیری

1- استفاده بهینه و درست از عکسهای هوایی احتیاج به تخصص و آموزشهای لازم دارد. متاسفانه به این موضوع در سطح بدنه کارشناسی «سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور» و نیز در سطح کارشناسان رسمی دادگستری پرداخته نشده است. بطوریکه اکثر قریب به اتفاق کارشناسان رسمی تنها اسم و رسم صلاحیت تفسیر را به دوش میکشند. از طرف دیگر، در حال حاضر با توجه به روند رو به رشد علم و فناوری، شاهد تولید نرمافزارهای متعددی در مباحث فتوگرامتری هستیم که قابلیت تبدیل عکسهای خام هوایی را به عکسهای هوایی ارتوفتو میسر میسازند. استفاده از این گونه عکسها (ارتوفتو) باعث افزایش دقت در اعلام نظر میشود. چالش اصلی، فقدان آشنایی لازم عمدۀ کارشناسان، بویژه، کارشناسان رسمی دادگستری با این نرمافزارها (مثل GIS، Pci Geomatica، Erdas و غیره) است. لذا قرارگیری یک کارشناس مسلط بر امور فوق در ترکیب اعضای کمیسیون ماده واحده میتواند بهترین مشاوره را به جهت انشاء رای در اختیار قاضی کمیسیون قرار دهد.

2- مشکل اصلی دیگر در باب اعتراض به تشخیص، نه از باب اسباب و ادوات تشخیص (شامل عکس هوایی، نقشهجات توپوگرافی، نقشهجات پلانیمتریک و غیره) میباشد. به عبارت دیگر، مشکل همانا تعدد مراجع پذیرش اعتراض و ایضاً تصمیمگیریهای مغایر با روح و اصل قانون ملی شدن در این مراجع است. در حال حاضر بغیر از محاکم عمومی قضایی، سه مرجع به صورت مستقیم در حال رسیدگی به اعتراضات اشخاص میباشند که عبارتند از:

الف- هیئت تعیین تکلیف اراضی اختلافی مستقر در ادارات منابع طبیعی (البته با محدودیت زمانی ۱۳۹۴/۴/۲۴)؛

ب- شعبات ویژه مستقر در محاکم عمومی حقوقی (ماده 9 قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی)؛

ج- کمیسیون رفع تداخلات.

در بین سه مرجع رسیدگی فوق، تنها موردی که میتواند فارغ از هرگونه جانبداری و به صورت کاملاً تخصصی به اعتراضات اشخاص رسیدگی نماید همان هیئتهای تعیین تکلیف اراضی اختلافی می باشند. متاسفانه هم اکنون با تصویب «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور» و همچنین «قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی»، کارایی لازم خویش را از دست داده است. از طرف دیگر، هر چند نواقص متعددی در نحوه رسیدگی در پروندههای شعبات ویژه وجود دارد و به جنبه تخصصی بحث چندان اهمیتی داده نمیشود ولی با توجه به اینکه جنبه قضایی موضوع مطرح است به هر حال میشود نسبت به اتخاذ تصمیم مناسب امیدوار بود.

3- کمیسیون رفع تداخلات در لوای ماده 54 «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور»، یک نوع زمینخواری قانونی شکل داده است. به فاصله زمانی تقریبا 2 ماه از ابلاغ قانون یعنی در تاریخ ۱۳۹۴/۴/۷، آییننامه اجرایی آن به تصویب هیئت وزیران رسید. با توجه به ماده 8 آییننامه اجرایی، شیوهنامه در تاریخ ۱۳۹۴/۱۰/۱۵ جهت اجرا ابلاغ گردید. شتاب در تهیه آییننامه اجرایی و شیوهنامه کاملاً مسجل است. شیوهنامه فوق به دلیل وجود ابهام و ایرادات زیاد در تاریخ ۱۳۹۷/۴/۳۰ مورد اصلاح قرار گرفت و دوباره جهت اجرا ابلاغ شد. در حالیکه با توجه به شیوهنامه اولیه که در سال 1394 جهت اجرا به سازمانهای در گیر ابلاغ شده بود، برای سطح وسیعی از عرصههای ملی شده تصمیمگیری به عمل آمد بود که شیوهنامه اصلاحی هیچ اشارهای به وضعیت آنها ندارد.

با دقت و تامل در شیوهنامه اصلاحی متوجه میشویم که با روشهای غیرمعمول، اساس منابع طبیعی کشور هدف قرار داده شده است. در تعاریف بین اراضی موات، بایر، دایر و مستثنیات قانون اصلاحات ارضی، بسیار مبهم برخورد شده است. به عبارت دیگر، تعاریف بیشتر کیفی بوده تا کمی، و به همین دلیل راه برای تفسیر دلخواه باز و مفتوح است. همچنین کافی است به ترکیب اعضاء کمیسیون رفع تداخلات استانی مد نظر شیوهنامه اصلاحی و نحوه اتخاذ تصمیم توجه شود. طبق آییننامه اجرایی ماده 54 قانون رفع موانع تولید (رفع تداخلات اراضی ملی، دولتی و اشخاص)، اعضای کمیسیون رفع تداخلات عبارتاند از مدیرکل جهاد کشاورزی استان (رئیس)؛ مدیر امور اراضی استان (دبیر)؛ مدیرکل ثبت اسناد و املاک استان؛ مدیرکل منابع طبیعی و آبخیزداری استان؛ مدیرکل امور اقتصادی و دارایی استان؛ معاون حفاظت امور اراضی اداره کل منابع طبیعی و آبخیزداری استان؛ و یک نفر آشنا به مباحث حقوقی به انتخاب مدیرکل جهاد کشاورزی استان. چنانچه به هر دلیلی، دو عضو منابع طبیعی از مجموعه هفت عضو به جلسه نرسند، مصوبات کمیسیون با اخذ چهار رای از مجموع پنج نفر باقیمانده، ضمانت اجرایی خواهد داشت! یک لحظه تعمق در این موضوع، عمق جهتگیری به ضرر منابع طبیعی را متوجه میشویم. سوالاتی که در این مورد برجسته میگردند آن است که با توجه به اهمیت موضوع، چرا حق وتو برای اعضای منابع طبیعی در نظر گرفته نشده است؟ از آنجا که یک طرف قضیه و داستان خود منابع طبیعی است اگر مسؤولان مربوطه در جلسه نباشند چگونه ممکن است تصمیمی صالح اتخاذ گردد؟

طبق آنچه گزارش شده اثرات اجرای این قانون را میتوان در موارد زیر فهرست کرد:

الف - تزلزل در اسناد مالکیت دولت و فراهم نمودن شرایط و فضا برای تضییع حقوق دولت

ب- تالی فاسد در سیستم و سوء استفاده زمینخواران و افراد سودجو

ج-ایجاد انگیزه برای اعتراض به مالکیت دولت در افرادی که حتی مدارک اولیه را نداشتهاند

د- به هدر دادن زحمات 50 ساله اخیر در تثبیت حاکمیت دولت بر انفال

ه- تاکید جدی تنها به استناد عکسهای هوایی

و- وجود مغایرتهای قانونی با قوانین و مقررات جاری مخصوصا در ارتباط با شعبات ویژه

ز- ایجا بار مالی برای دولت بالغ بر 5000 میلیارد ریال

ح- ایجاد مشکلات و درگیریهای اجتماعی به دلیل تغییر در مالکیتها و سهم اشخاص

خ- و غیره.

با توجه به سوابق و بررسی برخی از مصوبات استانی کمیسیون رفع تداخلات، موارد متعددی به لحاظ ایرادات قانونی مشاهده شده است که اجرای این قانون را به شدت تحت تاثیر قرار داده است. اساس تدوین این قانون وجود مقررات موازی بود که طی آن برای یک عرصه نوعیت متفاوتی در نظر گرفته میشد. متاسفانه مشاهده شده که روستاهایی که فاقد هرگونه اجرای مقررات موازی با قانون ملی شدن جنگلها و مراتع بودهاند صرفاً به منظور پوشش تخلفات گسترده اشخاص، مشمول قانون ماده 54 شده و مورد تصمیمگیری قرار گرفتهاند. از طرف دیگر، مبنای شروع کار در این قانون بر پایه پلاک ثبتی است. به دلیل عدم وجود سوابق ثبتی در تعدادی از پلاکها، محدوده برخی از روستاها به صورت کاملاً سلیقهای لحاظ شده است. همین امر موجب شد تا از سوابق نسق زارعانه یک روستا برای روستای دیگر استفاده شود و اسباب زمینخواری مهیا گردد. همچنین در بسیاری از موارد در محدوده کارگروه شهرستانی اطلاعات در کاربرگها یا درج نمیگردند یا ناقص درج میشوند. عدم درج خرده مالکان، مساحت اراضی مکانیزه، مشاعات در کاربرگ شماره 6، گویای ثبت اطلاعات غیر واقعی است. بعلاوه، عدم همخوانی مساحت نسقهای زارعانه با مساحت نقشه اصلاحات اراضی تهیه شده، عدم ارائه مستندات اجرای قانون اصلاحات ارضی در کارگروههای شهرستانی، عدم تهیه خروجی مبتنی بر مقررات قانونی (نقشهجات تهیه شده میبایست دارای سه کاربری مشخص باشند، منابع ملی، اراضی دولتی و مستثنیات. نقشههای که از اجرای قانون تاکنون تهیه شدهاند فاقد مشخصات فوق بوده و هر یک احتیاج به تفسیر جداگانهای دارند)، و در نهایت، ارائه تفسیر شخصی از اراضی موات و اراضی دایر، نشان از تنوع ایرادات دارد. با توجه به شرایط فوق، ضروری است تمهیداتی اندیشیده شود تا هر چه سریعتر جلوی اجرای این قانون گرفته شود و شرایط برای انجام امور توسط هیئتهای حل اختلاف مهیا گردد. ذکر این نکته جالب است در حالی صحبت از بار مالی 5000 میلیارد ریال برای انجام این قانون میشود که ادارات منابع طبیعی شهرستانها از پرداخت هزینههای اعضای کمیسیون که مبلغی بسیار اندک برای هر عضو میشود، معذور بودهاند.

پیشنهادات

1- احیاء و ترمیم ساختار کمیسون ماده واحده در خصوص تعیین تکلیف اراضی اختلافی در شهرستانها و در نظر گرفتن منابع مالی مناسب جهت بررسی اعتراضات اشخاص.

2- یک راه اساسی برای نجات زمینهای بالادست میتواند آن باشد که توسط مجلس شورای اسلامی یا مجمع تشخیص مصلحت نظام اعلام گردد به دلیل کمبود آب، کمبود جنگل و مرتع و زیاد شدن سیل و فرسایش خاک در کشور به مصلحت کشور است که با توجه به ماده 64 مکرر نسبت به عوض و معوض اراضی مرتعی که از طرف کمیسیون ماده واحده به حق مستثنیات تشخیص داده شده است با اراضی تخریب شده در پاییندست اقدام گردد. یعنی بعد از قطعیت موضوع از اراضی تخریب شده پاییندست جهت رضایت مالک بهره برد تا اراضی مرتعی بالادست حفظ شوند. توضیح اینکه منظور از اراضی بالادست، اراضی کوهستانی و تپه ماهوری عموما پر شیب و با ارتفاع بالاتر از مناطق مسکونی و زراعی هر منطقه است که عموما بکر و دستنخورده هستند و عرصههای میانی و بالای حوضه آبخیز را تشکیل داده و سیل از سمت آن عرصهها نشات میگیرد. این اراضی متناسب با ارتفاع کلی مناطق هر استان، دارای ارتفاع از سطح دریای متفاوتی است. مثلا اراضی تپه ماهوری و کوهستانی (بالادست) شمال و شرق کشور دارای ارتفاع متوسط 1000 متری هستند، در حالی که در غرب و شمال غرب کشور اراضی پائیندست دارای ارتفاع متوسط 1000 متری میباشند. به عبارت سادهتر، تپهها و کوههای اطراف هر شهر یا روستا و اراضی زراعی آنها، به عنوان اراضی بالادست در نظر گرفته شوند.

3- از مشکلات و ضعفهای دستگاه دولتی مرتبط با منابع طبیعی این است که وقتی در دعاوی حقوقی بین اشخاص و نهاد مذکور، رای بدوی به نفع اشخاص صادر میشود، در مواردی مسؤول حقوقی نهاد عمدا یا سهوا ظرف مدت 20 روز درخواست تجدیدنظر خواهی نمیکند.در نتیجه رای بدوی به نفع اشخاص قطعی میشود. پس برای جلوگیری از فساد اداری یا خلاصی از بوروکراسی دست و پاگیر، قانونی تصویب شود که در پروندههای دادگستری بین دولت (از جمله منابع طبیعی) و اشخاص، اگر رای بدوی به ضرر دولت باشد، بدون نیاز به درخواست تجدیدنظرخواهی، دادگاه بدوی مکلف شود پرونده را برای تجدیدنظرخواهی به دادگاه تجدیدنظر ارجاع نماید.

4- ایجاد یک بانک اطلاعاتی دقیق در خصوص سوابق رسیدگی به اعتراضات اشخاص به منظور جلوگیری از سوءاستفاده احتمالی اشخاص به جهت طرح موضوعات اعتراضی متعدد در خصوص یک عرصه با عناوین مختلف.

استفاده از مطالب با ذکر منبع آزاد است.
متون سیاستی منتشر شده در شمس، بیانگر دیدگاه نویسندگان بوده و لزوما نظر این شبکه نیست.

نظرات

  • مخاطبان گرامی، برای انتشار نظرات لطفا نکات زیر را رعایت فرمایید:
  • 1- نظرات خود را با حروف فارسی تایپ کنید.
  • 2- نظرات حاوی مطالب کذب، توهین یا بی‌احترامی به اشخاص، قومیت‌ها، عقاید دیگران، موارد مغایر با قوانین کشور و آموزه‌های اسلامی منتشر نمی‌شود.
  • 3- نظرات پس از ویرایش ارسال می‌شود.
با تشکر، نظر شما پس از تایید در سایت نمایش داده می‌شود.