1. حوزه‌های سیاستی
  2. >
  3. سیاست اقتصادی
  4. >
  5. سیاست‌های اقتصاد کلان
  6. >
  7. سیاست مالی

نوع مطلب: مقاله سیاستی

21 فروردین 1397 ساعت 17:56 شماره مسلسل: 2200544

ناکامی نظام بودجه‌ریزی در ایران

ناکامی نظام بودجه‌ریزی در  ایران

در حال حاضر با توجه به شرایط موجود اینطور به نظر می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌رسد که نظام بودجه‌ریزی کشور تاکنون به‌طور موفق عمل نکرده و اصول بودجه‌ریزی در کشور به‌طور کامل رعایت نمی‌شود. در این گزارش سعی شده بنا بر اهمیتی که بودجه‌ریزی در آینده کشور دارد، سیمایی از وضعیت کنونی بودجه‌ریزی در کشور ترسیم شود.

1. مقدمه

بودجه‌ریزی در ایران تاریخچه‌ای طولانی دارد و در سال 1332 با درآمدهای نفتی فصلی جدید در بودجه‌ریزی باز شد و این امر باعث شد در سال 1345 دفتر بودجه در سازمان برنامه گشایش یابد. در سال 1349 تعریفی از بودجه در قانون اساسی ارائه شد که این تعریف بدون تغییر در سال 1366 در قانون اساسی دوباره تکرار شد.[1] در حال حاضر بودجه‌ریزی به‌منظور دستیابی به توسعه پایدار در کشورها بر اساس شرایط اقتصادی، سیاسی و اجتماعی آن کشور صورت می‌گیرد. در ایران بر اساس اصل پنجاه و دوم قانون اساسی، بودجه‌ریزی بر عهده دولت است و دولت قبل و بعد از انقلاب اسلامی با توجه به درآمدهای نفتی بودجه‌ریزی را انجام داده است. در ابتدا پیروزی انقلاب دیدگاهی متفاوت به ساختار مالیه و مدیریت بخش عمومی وجود داشت اما به دلیل شرایط ویژه‌ای که کشور در آن قرار داشت، وضع به‌گونه‌ای دیگر رقم خورد و با افزایش درآمدهای نفتی، اداره کشور و بودجه‌ریزی به سمت‌وسوی دیگری سوق داده شد. بعد از انقلاب اسلامی و دوران جنگ مهم‌ترین هدف در سند بودجه، جایگاه اول منطقه برای جمهوری اسلامی ایران همواره ترسیم ‌شده است. اخیرا بودجه و لزوم رفع نارسایی‌های آن مورد توجه عموم قرارگرفته، اما در حال حاضر دستیابی به نظام اطلاعاتی (مالی_عملیاتی) بودجه به‌صورت شفاف دور از دسترس عموم مردم است. بودجه می‌تواند از حالت دخل‌وخرج شفاف و حساب‌شده یک دولت توسعه‌خواه تا حالت غیرشفاف یک دولت خودکامه را شامل شود. بنابراین در رابطه با وضعیت بودجه با توسعه و ثبات اقتصاد کشور، بودجه اگرچه در ظاهر در سلسله معلول‌ها قرار دارد اما باید پذیرفت که در سلسله علل هم هست (شاکری، 1394). مسئله مهم در بودجه‌ریزی چگونگی انتخاب بین فعالیت‌ها به هنگام محدودیت است. سیاست‌گذاران با تعیین هزینه‌های دولتی و ماهیت‌های عملکرد این هزینه‌ها بر رشد اقتصادی و مسیر توسعه می‌توانند، تأثیرگذار باشند. همچنین از آنجایی‌ که بخش خصوصی در اقتصاد ایران چندان موفق نبوده است، کماکان هزینه‌های دولت اثر بسیار بزرگی بر اقتصاد و جامعه ایران دارد و تا زمانی که بخش خصوصی نتواند جایگزینی مناسب برای هزینه‌های مصرفی و سرمایه‌ای دولت باشد، این روند ادامه خواهد داشت. در حال حاضر به نظر می‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌رسد که نظام بودجه‌ریزی کشور تاکنون به‌طور موفق عمل نکرده و اصول بودجه‌ریزی در کشور به‌طور کامل رعایت نمی‌شود. در ادامه این گزارش سعی شده است بنا بر اهمیتی که بودجه‌ریزی در آینده کشور دارد، سیمایی از وضعیت کنونی بودجه‌ریزی در کشور ترسیم شود.

.

2. فرآیند و شیوه‌ بودجه‌ریزی در ایران

سه شیوه بودجه‌ریزی افزایشی، برنامه‌ای و عملکرد در دنیا متداول است. در حال حاضر صندوق بین‌المللی پول روش بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد را تنها روش تخصیص درست منابع در کشورها می‌داند و این شیوه را تنها راه برای رسیدن به حـداقل ارتباط معینی بین اهداف و اختصاص منابع مالی می‌داند.

هرچند مسئولان کشور می‌‌گویند شیوه بودجه‌ریزی بر اساس شیوه‌ی بر مبنای عملکرد است اما در بسیاری از موارد بودجه‌ریزی در کشور بر مبنای شیوه افزایشی است.
  • بودجه‌ریزی افزایشی: در این شیوه فرض بر مناسب بودن ساختار دولت است و بر اساس وضعیت گذشته بودجه‌ریزی صورت می‌گیرد. به این صورت که هرسال نسبت به نرخ تورم مقداری بر بودجه دستگاه‌ها اضافه ‌می‌شود. در این شیوه توسعه دغدغه نیست و به کیفیت و نتایج توجهی نمی‌شود. تا سال 1343 بودجه‌ریزی در ایران به این شیوه بوده است. با توجه به شرایط کنونی کشور به نظر می‌رسد هنوز هم این شیوه به‌نوعی در ایران ادامه دارد.
  • بودجه‌ریزی برنامه‌ای: گفته می‌شود از سال 1343 به بعد بودجه‌ریزی برنامه‌ای در ایران اجرا شده است. این شیوه بودجه‌ریزی برمبنای فعالیت‌ها و برنامه‌‌های دستگا‌ه‌های اجرایی کشور است اما به اهداف فعالیت‌ها توجهی نمی‌کند.
  • بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد: در این نوع بودجه‌ریزی، سعی بر آن است تا پیوند بین برنامه دستگاه‌ها و بودجه آن‌ها با تمرکز بر روی منابع تخصیص داده‌شده به هر برنامه و نتایج حاصل از اجرای آن برنامه برقرار شود و به‌طور مشخص و دقیق‌تر این شیوه روی نتایج عملیات دولت تأکید دارد (شاکری، 1394). این شیوه سبب شفافیت، کارایی بهتر دولت و کاهش فساد می‌شود. مسئولان کشور بیان می‌کنند که شیوه بودجه‌ریزی در سند سالانه بودجه و مخصوصا برنامه‌های توسعه بر اساس شیوه بر مبنای عملکرد است اما با اندکی تأمل به این نتیجه می‌توان رسید که در بسیاری از موارد بودجه‌ریزی در کشور بر مبنای شیوه افزایشی است. همچنین تجربه سال‌های بعد از انقلاب نشان می‌دهد که مسائل بودجه‌ریزی در ایران ناشی از نحوهی فرایند تهیه، تصویب و اجرای آن است.

در تهیه و تنظیم بودجه باید به تعادل‌های اساسی در اقتصاد توجه ویژه‌ای نمود. این تعادل‌ها شامل تعادل‌های پولی، مالی، ارزی و اشتغال هستند. موردی که نباید مورد غفلت قرار گیرد، اثری است که این تعادل‌ها بر یکدیگر می‌گذارند و استفاده از روابط چندجانبه برای آن‌ها است. در تهیه سند سالانه بودجه نیاز است متخصصین بر اساس این تعادل‌ها شروع به نوشتن برنامه بودجه کشور کنند. به نظر می‌رسد در کشور ما این تعادل‌ها و اثرات آن‌ها بر یکدیگر در نظام بودجه‌ریزی و فرایند بودجه‌ریزی مورد غفلت قرار می‌گیرند. به نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی بودجه بر اساس چهار مرحله در ایران نوشته و اجرا می‌گردد:

  • تهیه بودجه توسط دولت و ارائه آن به مجلس
  • تصویب آن در مجلس
  • اجرای آن توسط دولت و ارائه گزارش آن به مجلس
  • نظارت مجلس بر اجرای بودجه از طریق دیوان محاسبات و ارائه گزارش آن به مجلس به‌منظور بازخواست مجریان و یا استفاده در تجارب آتی

باتوجه به این چهار مرحله، در هر یک از این مراحل با توجه به آنچه ذکر شد، به قسمت‌های تحقیق، نظارت و پاسخ‌گویی به طور شفاف و در دسترس عموم نیاز است.

.

3. بررسی آمار و داده‌های مرتبط با بودجه در ایران طی سال‌های 95-1384

از سال 1381 به توصیه بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول طبقه‌بندی داده‌ها تغییر پیدا کرد و بر اساس استانداردهای جهانی نوشته شد. بودجه در حال حاضر به‌صورت ماده ‌واحده و جداول کلان منابع و مصارف به همراه چهار پیوست منتشر می‌شود. در پیوست اول تا چهارم به ترتیب اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، درآمدها و واگذاری‌های دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی، بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و اعتبارات هزینه و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای برحسب برنامه آورده می‌شود. همچنین بودجه بر اساس هدفی که برای آن در قانون در نظر گرفته‌شده است، از سه قسمت تشکیل‌شده است. این سه قسمت عبارت‌اند از بودجه عمومی دولت، بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه مؤسساتی که تحت عنوان غیر از عناوین نام‌برده در بودجه کشور آورده می‌شود.

  • بودجه عمومی: این بودجه خود شامل دو بخش است. بودجه عادی برای وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و بودجه عمرانی برای اجرای برنامه‌هایی که باهدف توسعه زیرساخت در کشور اعلام ‌شده‌اند. در قسمت دریافت‌های بودجه عمومی کشور دو درآمد عمومی و اختصاصی ذکرشده است. منظور از درآمد عمومی، درآمدهایی است که به‌موجب قانون توسط دولت وصول و به خزانه واریز می‌گردد. درآمدهای اختصاصی آن دسته از درآمدهایی است که توسط دستگاه‌های اجرایی دولت وصول می‌شود و برای هدفی خاص به خزانه واریز می‌شود. در رابطه با بخش پرداخت‌ها در بودجه عمومی سه دسته اعتبارات جاری، عمرانی و هزینه از محل درامدهای اختصاصی مشاهده می‌شود. منظور از اعتبارات جاری و عمرانی به ترتیب اعتباراتی هستند که به‌موجب آن ظرفیت‌های فعلی حفظ و ظرفیت‌های جدید ایجاد می‌شوند و هدف هر دو این اعتبارات حفظ حاکمیت دولت است. هزینه از محل درآمدهای اختصاصی می‌تواند علاوه بر تأمین هزینه‌های جاری تمام یا قسمتی از هزینه‌های عمرانی را پوشش دهد که در این حالت تحت عنوان «سایر منابع» منظور می‌شود و در فرم طرح‌های عمرانی تحت این عنوان ذکر شده است (فرزیب، 1381).
  • بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها: به‌موجب قانون محاسبات عمومی اموال مؤسسات دولتی متعلق به دولت است و حراست از آن با موسسه است. از منظر دریافت‌ها شامل درآمدها و منابع و از منظر پرداخت‌ها شامل هزینه‌های جاری و مصارف است. درآمد شرکت‌های دولتی به درآمد به‌دست‌آمده از فروش دارایی یا خدمت برمی‌گردد، لذا وام‌ها به‌عنوان درآمد لحاظ نخواهند شد. منابع شامل تمام موجودی‌ها و اعتباراتی هست که در اختیار موسسه دولتی قرارگرفته است بنابراین تمامی وام‌های داخلی و خارجی را نیز شامل می‌گردد. هزینه‌های جاری شرکت‌های دولتی به هزینه‌های توزیع و فروش و هزینه عملیات و اداری بازمی‌گردد که از محل درآمدهای شرکت تأمین می‌شود. مصارف شامل دو بخش هزینه‌های سرمایه‌ای و بازپرداخت وام‌ها و دیون است. منظور از هزینه‌های سرمایه‌ای خرید زمین، احداث ساختمان، خرید ماشین‌آلات و مواردی از این ‌دست است.
  • بودجه مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت: همانند بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها است با این تفاوت که بودجه مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت بر اساس اصول بازرگانی اداره می‌شود، منتهی حساب سود ندارند و کلیه اضافه درآمدها به‌حساب درآمدهای عمومی واریز می‌گردد.

بر این اساس سه تراز مهم در بودجه شامل تراز عملیاتی، کسری یا مازاد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و کسری یا مازاد واگذاری دارایی‌های مالی وجود دارد.

روند تراز عملیاتی در ایران به سمت وضعیتی بحرانی در سال‌های آینده در حال حرکت است.

3-1- تراز عملیاتی

تراز عملیاتی یا کسری یا مازاد درآمدها (درآمدهای مالیاتی و سایر درآمدها به جز نفت و واگذاری کارخانه‌ها و ساختمان‌ها) در مقابل هزینه‌ها (امور جاری مملکت) تعریف می‌شود. بنابراین منفی بودن این تراز نشان دهنده دست‌درازی دولت به منابع نفتی و یا استقراض به منظور پرداخت هزینه‌ فعالیت‌های جاری دولت است. همانطور که در نمودار شماره 1 مشاهده می‌شود، روند تراز عملیاتی در ایران به سمت وضعیتی بحرانی در سال‌های آینده در حال حرکت است و اگر دولت در این روند تغییری ایجاد نکند در پرداخت هزینه فعالیت‌های جاری خود دچار مشکلات جدی خواهد شد.

یکی از منابع مهم درآمدی در تراز عملیاتی درآمدهای مالیاتی است. برنامه ششم توسعه برنامه‌ریزی‌ها در راستای اتکای کامل دولت به درآمدهای مالیاتی و دور شدن از وابستگی به نفت تا پایان این برنامه نوشته شده است. در سال 1397 درآمدهای مالیاتی نسبت به قانون بودجه سال 1396، 11 درصد رشد داشته است و این گویای تغییر نگرش دولت دوازدهم به نظام مالیاتی کشور است. دولت سعی در بیشتر کردن این درآمد دارد اما با توجه به فرارهای مالیاتی (به نحوی قانونی و غیرقانونی) در کشور، راه بسیار دشواری را پیش‌رو خواهد داشت. از این رو در دولت دوازدهم توجه به نظام مالیاتی یکی از پیوست‌های ابلاغی وزیر امور اقتصادی و دارایی شده است و در این راستا طرح جامع مالیاتی کلید خورده است. همانطور که در نمودار شماره 2 مشاهده می‌کنید همواره به طور متوسط نزدیک به 70 درصد درآمدهای عمومی در کشور به درآمدهای مالیاتی بازمی‌گردد. اما با توجه به روند سود و زیان شرکت‌های ایرانی به نظر می‌رسد تحقق این درآمد برای دولت در سال‌های آتی کمی دشوار باشد.

3-2-تراز سرمایه‌ای

تراز سرمایه‌ای یا مازاد یا کسری واگذاری‌های سرمایه‌ای (صادررات نفت و فروش ساختمان‌ها) در مقابل تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (سرمایه‌گذاری‌ها و فعالیت‌های عمرانی دولت) تعریف می‌گردد. این تراز در کشور معمولا به علت منابع نفتی مثبت است و کسری تراز عملیاتی را با آن جبران می‌کنند. در حال حاضر سهم نفت خام و میعانات گازی بیش از 95 درصد در دارایی‌های سرمایه‌ای است. در نمودار شماره 3 روند این تراز در کشور در دهه اخیر را می توانید مشاهده کنید.

3-3-تراز مالی

تراز مالی یا کسری یا مازاد واگذاری‌های مالی (اوراق مشارکت، استقراض و واگذاری سهام شرکت های دولتی) در مقابل تملک دارایی های مالی (بازپرداخت اصل اوراق مشارکت، بازپرداخت وام‌ها) تعریف می‌گردد. مثبت بودن این تراز به معنی کسری بودجه دولت است به طوری که دولت قصد دارد وجوه مردم را جمع آوری کند. این تراز در سال‌های اخیر مثبت بوده است که به معنی کسری تراز عملیاتی است. در لایحه 1397 برای انواع اوراق مالی نقش 68 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. این به معنای تداوم روند بدهی دولت و کوچک شدن بخش خصوصی در آینده نزدیک در کشور است.

در ادامه برای درک بهتر نمودار شماره (5) این سه تراز باهم نشان داده شده‌اند. همانطور که مشاهده می‌کنید، یکی از بزرگترین چالش‌های دولت ادامه روند بدهی و کسری بودجه است.

نکته‌ای که وجود دارد عدم تاثیر این ترازها بر رفتار دولت و تصویب بودجه سالیانه است. دولت با تکیه بر درآمد نفتی و دست درازی به صندوق توسعه ملی توانسته است بر روی کسری تراز عملیاتی سرپوش گذارد. این امر سبب می‌شود برنامه‌های چشم‌انداز به درستی قابلیت اجرا شدن را نداشته باشند.

نکته‌ای که وجود دارد عدم تاثیر این ترازها بر رفتار دولت و تصویب بودجه سالیانه است. دولت با تکیه بر درآمد نفتی و دست درازی به صندوق توسعه ملی توانسته است بر روی کسری تراز عملیاتی سرپوش گذارد. این امر سبب می‌شود برنامه‌های چشم‌انداز به درستی قابلیت اجرا شدن را نداشته باشند.

همانطور که در نمودار شماره (6) مشاهده می‌شود با اینکه سهم نفت به علت تحریم‌ها و کاهش فروش در سال‌های اخیر در بودجه کمتر شده است و نیاز جدی است برای کاهش وابستگی به نفت و تکیه بر درآمدهای پایدار اقدامات اساسی شود.

.

4. مشکلات بودجه‌ریزی در ایران

مشکلات زیادی در نظام بودجه‌ریزی ایران به چشم می‌خورد اما در این گزارش به مهم‌ترین مورد آن یعنی کسری بودجه و عدم شفافیت اشاره خواهد شد.

4-1- کسری بودجه

عدم تعادل در بودجه، اگر به تعادل در اقتصاد کلان منجر شود، می‌تواند پدیده‌ای مثبت در اقتصاد یک کشور باشد. دولت‌ها می‌توانند با افزایش آن بخش از مخارج خود، که تکمیل‌کننده مخارج سرمایه‌گذاری بخش خصوصی است، عرصه را برای حضور فعال بخش خصوصی در اقتصاد فراهم سازند. به‌طور کلی نحوۀ تأمین مالی و شرایط کلان اقتصادی در چگونگی تأثیر کسری بودجه بر متغیرهای اقتصادی نقش زیادی دارد (دهقانی و همکاران، 1396). در اکثر کشورها از کسری بودجه، به‌عنوان یکی از ابزارهای سیاست مالی استفاده می‌شود اما در ایران بنا به دلایلی که اشاره خواهد شد چنین امکانی وجود ندارد. در ایران متغیرهای کسری بودجه ارتباط زیادی با کسری حساب‌جاری دارند به صورتی که افزایش کسری بودجه دولت باعث افزایش کسری بخش تجارت خارجی خواهد شد. در نمودار شماره (7) روند کسری بودجه در کشور و روند بدهی دولت به بانک مرکزی را می‌توان مشاهده کرد. لازم به‌ذکر است کسری بودجه در سال‌های 1394 و 95 به ترتیب 181551- و 288496- بوده است. همچنین عنوان می‌شود که بدهی دولت به بانک مرکزی تا پایان سال 1396 به بیش از ۶۳ هزار میلیارد تومان رشد کرده است.

در ایران، نقش دولت در اداره فعالیت‌های کشور پررنگ است و انجام اکثر فعالیت‌های عمرانی و خدمات درمانی بر عهده دولت است. دولت برای انجام وظایف خود ممکن است به علت تحقق نیافتن درآمدهای پیش‌بینی‌شده در بودجه و یا فزونی یافتن هزینه‌ها با کسری بودجه مواجه گردد. طبــق بررسی‌های صورت گرفته در ایـران، درآمـدهای نفتــی همیشه موجب کاهش کسری بودجـه دولـت شــده، ولــی در بلندمــدت ایــن درآمــدهای مالیاتی هستند که بیشترین اثر را بر کـاهش کسری بودجه دولت می‌گذارند (کمیجانی 1391). حال سؤالی که پیش می‌آید این است که سایر متغیرهـا مانند یارانـه، تورم، مخارج دولتی، رشد اقتصادی، جنگ‌ها، انتخابـات، بیکـاری و جمعیت بر کسری بودجه دولت چگونه تأثیر می‌گذارند و آیا سیاست‌گذاران کشور اثر این متغیرها را در کسری بودجه ایجادشده بررسی می‌کنند. هنگامی‌که استقلال بانک مرکزی در تعیـین سیاست پولی جهـت تـأمین کسـری بودجـه به‌صورت کامل وجود نداشته باشد، بین تورم و کسری بودجه ارتباط قوی برقرار خواهد شد. به‌نحوی‌که افـزایش کسری بودجه از طریق افـزایش پایـه پـولی و عرضه پول باعث بالا رفتن نرخ تورم خواهد شد و افـزایش نرخ تورم منجـر بـه افـزایش کسـری بودجـه اسمی دولت می‌گردد. کسری بودجه در کوتاه‌مدت بر روی رشد اقتصادی اثری مثبت خواهد داشت اما در بلندمدت اثری جز رشد عرضه پول و درنهایت تورم نخواهد داشت. موسوی جهرمی در پژوهشی که در سال 1386 انجام داده است به این نتیجه رسید که کسری بودجه در ایران، سبب جانشینی مخارج مصرفی دولت با مخارج مصرفی بخش خصوصی می‌گردد و از سوی دیگر از آنجا که روش تأمین مالی این کسری عمدتاً استقراض از سیستم بانکی است، موجب افزایش حجم نقدینگی و افزایش قدرت خرید اسمی بخش خصوصی می‌شود. همچنین اثرات کسری بودجه بر سرمایه‌گذاری منفی است که عمده‌ترین دلیل آن کاهش سطح دسترسی بخش خصوصی به اعتبارات بانکی به دلیل تأمین مالی کسری بودجه دولت از سیستم بانکی است.

دولت با تکیه بر درآمد نفتی و دست درازی به صندوق توسعه ملی توانسته است بر روی کسری تراز عملیاتی سرپوش گذارد.

4-2- شفافیت

در سند بودجه تفکیک بین امور حاکمیتی و غیر حاکمیتی وجود ندارد. همچنین شکل بودجه در کشور ما به گونه است که اهداف را مشخص نمی‌کند و نشان نمی‌دهد نتایج به‌دست‌آمده چه خواهد بود. علاوه بر این شفافیت برآوردهای درآمدی و هزینه‌ای در بودجه بسیار پایین است. عدم استفاده از تئوری‌های کمی و ریاضی در بودجه عمومی دولـت کـه در آن بـرای اجـرای برنامه سالیانه، منابع مالی لازم پیش‌بینی و اعتبارات هزینه‌ای و تملـک دارایی‌های سرمایه‌های (عمرانی) دستگاه اجرایی تعیین می‌شود، باعث سردرگمی و عدم تخصیص بهینه به منابع در دسترس می‌شود (آذر، 1393). همچنین بودجه‌ریزی در ایران در حال حاضر به‌گونه‌ای است که تسهیلات تکلیفی در جهت افزایش توان تولیدی جامعه نبوده و تنها ابزاری پرهزینه برای دولت است. تسهیلات تکلیفی موجب شده است اولویت‌های بانکی در سند بودجه تعیین و درنتیجه عملکرد ضعیفی بر بانک‌ها تحمیل شود (مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 1378). نکته‌ای که در بودجه‌ریزی معمولاً مورد غفلت واقع می‌شود عدم صلاحیت علمی اکثر نمایندگان مجلس در این امر است و این خود به ناکارآمد و غیرشفاف بودن بودجه در ایران دامن زده است. مورد دیگر بودجه‌های استانی است که از دو منظر می‌توان آن را نقد کرد. اول اینکه معیار مشخصی برای تفکیک فعالیت‌های ملی و استانی وجود ندارد و دوم آن‌که استانداری‌ها تنها بر دوسوم بودجه‌های استانی می‌توانند مرجع تصمیم‌گیری باشند و تنها دستورالعمل‌های پایتخت را اجرا می‌کنند. لازم به ذکر است که اقتدار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در کشور پایین است و تمام سازمان‌های دولتی و نهادهای وابسته به دولتی از قدرت خود برای چانه‌زنی در گرفتن بودجه اقدام می‌کنند و می‌توان گفت همواره موفق نیز بوده‌اند. این مشکلات همگی دست در دست هم داده‌اند و باعث شده‌اند که نظام بودجه‌ریزی در ایران بعد از گذشت سالیان دراز هنوز ناکارآمد باشد. به علت پیچیدگی و درهم‌تنیدگی مسائل و مشکلات در این جریان به نظر می‌رسد تغییر و رسیدن به اهداف متعالی در این راه تا سال‌های زیادی میسر نباشد. عدم شفافیت در بودجه کشور در حدی است که در سال جاری (1396) دو گزارش بسیار متفاوت از دیوان محاسبات و سازمان برنامه و بودجه کشور منتشر شده است. این در حالی است که راستی آزمایی هر کدام از این گزارشات برای عموم مردم و حتی کارشناسان این حوزه مقدور نیست.

.

5. لایحه بودجه سال 1397 و تخصیص‌های 6 ماهه سال 1396

بودجه سال 1397 کشور از حیث منابع و مصارف بالغ بر یازده میلیون و نهصد و چهل و نه هزار و سیصد و پنجاه و چهار میلیارد و ششصد و هفتاد و چهار میلیون است. دولت در لایحه بودجه 1397 درآمدهای حاصل از صادرات نفت را کاهش داده و این در حالی است که نرخ ارز تبدیل درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت به ریال نسبت به سال قبل افزایش داشته و به حدود 3500 تومان رسیده و همزمان قیمت جهانی نفت نیز در سطح بالاتری نسبت به سال قبل قرار گرفته است. علت این عمل واقعی کردن درآمدها در بخش نفت عنوان شده است. دولت عنوان می‌کند که بودجه موسسات را براساس عملکردشان تعیین شده است اما بررسی‌ها نشان می‌دهد حداقل در فصل دین‌و‌مذهب که زیر مجموعه امور‌ فرهنگی است، این اتفاق آن‌طور که لازم است، رخ نداده است. اغلب کاهش هزینه‌های موسسات و نهادهای دولتی در راستای کاهش هزینه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بوده و هزینه‌های جاری همچنان رشد داشته‌اند.

سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز، سی و دو درصد (32%) تعیین شده است. علاوه بر این در تبصره‌های 2، 4 و 19 بر خصوصی سازی تاکید شده است و امید است در سال آینده از این منظر تغییراتی را داشته باشیم. همچنین دولت در بودجه 1397 پیش‌بینی کرده بودجه پرداخت یارانه‌های نقدی را از 335 هزار میلیارد ریال در سال 1396 به 230 هزار میلیارد ریال کاهش دهد. در لایحه 1397 حدود 36 درصد بودجه کل کشور را بودجه عمومی و 64 درصد را بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت تشکیل می‌دهد. سهم بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته 2 درصد نسبت به سال جاری کاهش داشته است. همچنین بودجه عمومی دولت نسبت به سال 1396، 5/6 درصد افزایش داشته است.

نکته دیگری که در لایحه سال 1397 به چشم می‌خورد هم سو نبودن تبصره‌ها با یکدیگر است. برای مثال در بند «الف» تبصره (1)، سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز، سی و دو درصد (32%) تعیین شده است. مطابق سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه هر ساله باید 2 درصد به میزان سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز، افزوده شود لذا از این حیث لایحه پیشنهادی دولت منطبق با سیاست‌های کلی برنامه ارزیابی می‌گردد. اما تبصره (1) پاراگراف دوم بند «ب» که در آن ذکر شده بود در صورت افزایش ماهانه منابع دولت از محل منابع حاصل از صادرات نفت، میعانات گازی و خالص صادرات گاز در سال 1397 نسبت به یک دوازدهم مبالغ مذکور، مازاد حاصله پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی و سهم شرکت ملی نفت ایران به‌ردیف 210112 جدول شماره (5) این قانون واریز ‌شود و به استان‌های نفت‌خیز و محروم اختصاص ‌یابد، به طور کامل حذف شده است و این امر سبب ابهام در نحوه هزینه‌کرد افزایش منابع مذکور خواهد شد. همچنین با توجه به مشخص نبودن سهم صندوق توسعه ملی از افزایش مذکور و در صورت عدم اختصاص آن به این صندوق، شاهد کاهش سهم 23 درصدی صندوق توسعه ملی خواهیم بود.

در رابطه با عملکرد شش ماهه اول سال 1396 بر اساس گزارش خزانه‌داری کل کشور منابع و مصارف عمومی در 6 ماه اول سال جاری به‌ترتیب 6/63 و 3/73 درصد تحقق داشته است. بدین ترتیب در 6 ماه اول سال جاری کسری بودجه برابر با 8/166 هزار میلیارد بوده است. همچنین از منابع عمومی دولت در 6 ماه نخست سال جاری 56 درصد را درآمدها، 1/36 درصد را واگذاری دارایی های سرمایه ای و 9/7 درصد را واگذاری دارایی های مالی تشکیل داده اند و نزدیک به 70 درصد از درامدهای مالیاتی تحقق پیدا کرده است. علاوه بر این از 1270 هزار میلیارد عملکرد مصارف عمومی در 6 ماهه نخست سال جاری معادل 3/88 درصد اعتبارات هزینه ای، 6 درصد اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای و 7/5 درصد را اعتبارات دارایی های مالی را تشکیل می‌دهند. بررسی ترازهای اساسی بودجه در شش ماه اول سال 1396 نشان می‌دهد که کسری تراز عملیاتی به حدود 503 هزار میلیارد بالغ گردیده است که 2/26 درصد بیشتر از شش ماهه مصوب بوده و 9/32 درصد نسبت به دوره مشابه سال گذشته افزایش داشته است. تراز دارایی‌های سرمایه‌ای معادل 321 هزار میلیارد ریال بوده که به معنای بیشتر بودن واگذاری دارایی مالی از تولید دارایی بوده است که این مازاد صرف کسری تراز بودجه شده است. تراز دارایی‌های مالی نیز 80 درصد نسبت به 6 ماهه اول سال گذشته کاهش داشته است. بدین ترتیب مازاد دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی تنها حدود 67 درصد از کسری تراز عملیاتی تامین کرده و مابقی یعنی 167 هزار میلیارد ریال از محل تنخواه‌گردان خزانه و برداشت موقت از حساب متمرکز درامدهای شرکت‌های دولتی تامین شده است (سازمان برنامه و بودجه، 1396).

.

6. نتیجه‌گیری

در حال حاضر بودجه بسیار غیر شفاف و با کسری همراه است. بودجه جاری به نفت وابسته است و این باعث شده در زمان رونق مخارج دولت به طرز عجیبی بالا رود و در هنگام رکود تمامی فشارها به مردم منتقل شود. نیاز است محدودیت‌های اعتباری لازم در برخورد بانک‌ مرکزی با دولت رعایت گردد. عدم شفافیت در بودجه در سال‌های اخیر به اوج خود رسیده است به‌طوری‌که دولت توانسته است از صندوق‌های امانی بازنشستگی برداشت کند و این صندوق‌ها و در آینده مردم را دچار بحران کند. در وضعیت کنونی کشور، کارکرد بودجه جاری بر حفظ وضع موجود دستگاه‌ها و گذران امور مبتنی و بودجه عمرانی به ابزاری برای نمایندگان مجلس تبدیل‌شده است. بودجه عمرانی لازم است بر اساس اهداف توسعه در کشور تعیین شود و تنها از محل فروش ذخایر می‌باید تأمین شود اما شاهد سلیقه‌ای عمل کردن نمایندگان مجلس و مسئولان هستیم. این امر باعث شده اکثر پروژه‌های عمرانی در کشور با سرعت‌پایین و بی‌کیفیت انجام شوند. بنابراین تمام قلمروهای بودجه حالت ناکارآمد به خود گرفته‌اند و نیاز است تا برای بهبود کارکرد بودجه، مرزهای قلمرو بودجه صحیح ترسیم گردد و از یکدیگر مستقل باشند.

در وضعیت کنونی کشور، کارکرد بودجه جاری بر حفظ وضع موجود دستگاه‌ها و گذران امور مبتنی و بودجه عمرانی به ابزاری برای نمایندگان مجلس تبدیل‌شده است.

به‌طور کلی مسائل و مشکلات بودجه‌ریزی را می‌توان به دو بخش تقسیم کرد. در بخش اول مشکلاتی مانند نبود فرهنگ اقتصادی، نگاه سنتی، فقدان انضباط مالی و اتکا به درامدهای نفتی و در بخش دوم مسائلی همچون فرایند قانونی ناهمگون در قوانین بودجه‌ای، وجود بودجه‌های خارج از شمول، قانون‌گذاری از طریق تبصره‌ها بودجه‌ای و ابهامات در قوانین بودجه‌ای وجود دارند. عملکرد نامتوازن بنگاه‌های دولتی در رابطه با تصمیم‌گیری راجع به منابع و مصارف خود از مشکلاتی است که به اهداف بودجه‌ریزی در کشور و رسیدن به رشد اقتصادی را مخدوش کرده است. مشکل دیگری که در این راستا وجود دارد مسئول نبودن مقامات اجرایی در قبال عدم تحقق اهداف است. تمامی این مشکلات زنجیره‌وار به یکدیگر متصل هستند و برون‌رفت از آن نیاز به تدبیر و عزم دولتی قوی دارد.

.

منابع

  • فرزیب، علی‌رضا(1381). بودجه‌ریزی دولتی در ایران، موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی
  • شبیری نژاد، علی‌اکبر(1390). بودجه‌ریزی در ایران؛ حقوق قوه مقننه در بررسی و رای به بودجه، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات برنامه‌وبودجه
  • شاکری، عباس(1394). مقدمه‌ای بر اقتصاد ایران، تهران: انتشارات رافع
  • آذر، عادل و امیرخانی، طیبه(1393). بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد، تهران: موسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی
  • بودجه‌ریزی در ایران: مسائل و چالش‌ها، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات برنامه‌وبودجه، 1381
  • بودجه‌ریزی در ایران؛ بودجه و دست‌اندرکاران، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، دفتر مطالعات برنامه‌وبودجه، 1378
  • مبانی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و برنامه سالانه دستگاه های اجرایی، سازمان برنامه و بودجه، جلد اول،1396
  • نجار زاده، رضا و شقاقی شهری، وحید(1384). عوامل مؤثر بر کسری حساب‌جاری ایران، مجله تحقیقات اقتصادی، شماره 71، زمستان 1384، صص 399-355
  • کمیجانی، اکبر و ورهرامی، ویدا(1391). برآوردی از نقش عوامل مؤثر بر کسری بودجه در ایران، فصلنامه راهبرد، سال بیست و یکم، شماره 64، پاییز 1391، صص 42-27
  • بودجه‌ریزی در جهان؛ چارچوب حقوقی نظام‌های بودجه‌ای، دفتر مطالعات برنامه‌وبودجه، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 1389
  • بودجه‌ریزی در ایران بودجه و دست‌اندرکاران، دفتر مطالعات برنامه‌وبودجه، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، 1378
  • علی دهقانی و همکاران، بررسی رابطه بین کسری بودجه، تورم و عرضه پول در ایران، پژوهشنامه اقتصاد و کسب‌وکار، سال هشتم، شماره چهاردهم، 1396
  • موسوی جهرمی، یگانه و زایر، آیت(1387). بررسی اثر کسری بودجه دولت بر مصرف و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در ایران، فصلنامه پژوهش‌های اقتصادی ، سال هشتم ، شماره سوم ، پاییز 1387، صص 19-1
  • محمدتقی، رمضانی. مروری بر مشکلات و نارسایی‌های بودجه‌ریزی در ایران، مجله دانشکده علوم انسانی، سال پانزدهم، شماره 64
  • کلیات لایحه بودجه، ماهنامه امنیت اقتصادی، ویژه‌نامه لایحه بودجه 1397

[1] «بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی است مه منجر به رسیدن دولت به هدف‌هایش می‌شود»

استفاده از مطالب با ذکر منبع آزاد است.
متون سیاستی منتشر شده در شمس، بیانگر دیدگاه نویسندگان بوده و لزوما نظر این شبکه نیست.

نظرات

  • مخاطبان گرامی، برای انتشار نظرات لطفا نکات زیر را رعایت فرمایید:
  • 1- نظرات خود را با حروف فارسی تایپ کنید.
  • 2- نظرات حاوی مطالب کذب، توهین یا بی‌احترامی به اشخاص، قومیت‌ها، عقاید دیگران، موارد مغایر با قوانین کشور و آموزه‌های اسلامی منتشر نمی‌شود.
  • 3- نظرات پس از ویرایش ارسال می‌شود.
با تشکر، نظر شما پس از تایید در سایت نمایش داده می‌شود.