1. حوزه‌های سیاستی
  2. >
  3. سیاست داخلی
  4. >
  5. حكمرانی و مردمسالاری دینی
  6. >
  7. اصلاح نظام اداری

نوع مطلب: یافته‌های‌ پژوهشی سیاستی

15 فروردین 1397 ساعت 10:41 شماره مسلسل: 4400536

خلاصه کتاب مهم مرکز پژوهش‌های مجلس (12)

عمده‌ترین مسائل کشور در حوزه مدیریت بخش عمومی

عمده‌ترین مسائل کشور در حوزه مدیریت بخش عمومی

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در سال 1395 کتاب مهمی با عنوان «عمده‌ترین مسائل کشور: اولویت‌ها و راهبردهای مجلس شورای اسلامی در دوره دهم» منتشر کرد که به تدریج خلاصه‌ی هر یک از بخش‌های موضوعی آن در شبکه مطالعات سیاست‌گذاری عمومی منتشر می‌شود.

مدیریت بخش عمومی (نظام مالی و اداری)

1. نظام بودجه‌ریزی

به دلایل گوناگون در مقایسه با دگرگونی‌های بسیاری که طی دهه‌های اخیر در مفاهیم و مأموریت‌های بودجه در اداره عمومی کشور پدید آمده است، سازمان‌دهی، مدیریت تهیه و اجرای بودجه در ایران هنوز هم پایبند صورت‌های گذشته و درگیر قانون‌مندی‌های مالیه قدیم بوده و از تحولات مزبور به دور مانده است. لذا فرآیند تهیه، تصویب و اجرای بودجه در نیم قرن اخیر به مسئله پیچیده و دشواری در مدیریت بخش عمومی مبدل شده است که پیامدهای نامطلوب و رو به تزاید خود را بر دولت تحمیل می‌کند. بسیاری از مسائل ریشه در ساختار بودجه‌ریزی کشور دارد.

مهم‌ترین مسائل بودجه‌ریزی در ایران ناشی از موارد زیر است:

  • تهیه، تصویب و اجرای بودجه فاقد جمعیت اطلاعاتی و شفافیت تصمیم‌های اجرایی است.
  • از مسئولیت‌های درون دولت و در بین قوای سه‌گانه مرزبندی‌های قطعی و تعریف‌شده‌ای وجود ندارد.
  • تعاریف قانونی بودجه پاسخگوی نیازهای اجرایی و مدیریتی نیست و در آن ملاحظات کارکردی و فنی مورد توجه قرار نمی‌گیرد.
  • در بودجه‌ریزی کنونی به الگوهای رفتاری دولت و تأثیر آن در تخصیص ماهوی منابع به مصارف توجه نمی‌شود.
  • ساختار تشکیلاتی و سازمانی و استمرار وضع موجود معیار توزیع و تخصیص بودجه است.
  • به لحاظ شکلی و ماهوی فرآیند بودجه‌ریزی دارای کاستی‌های قانونی است از جمله در تبصره نویسی، تحصیل درآمدها و ایجاد تعهدات مالی و ...
  • طبقه‌بندی‌ها، موافقت‌نامه‌ها، تخصیص اعتبارات و مدیریت‌های اجرایی بر مبنای متقن و تصویب شده‌ای استوار نیست.
  • در عمل از الگوهای جدید اقتصادی برای پیش‌بینی منابع و مصارف و پیش‌بینی آثار اجرایی بودجه استفاده نمی‌شود.
  • نظام نظارتی کنونی برای پاسخگویی به مسئولیت‌های محاسباتی مدیریت، نظارت در مراحل قبل، حین و پس از اجرا فاقد کارایی است. علاوه بر این نظارت بر عملیات اجرایی برنامه‌های توسعه و طرح‌های عمرانی نیز با شیوه کنونی بودجه‌ریزی در عمل امکان‌پذیر نیست.

راهکار

سازمان‌دهی، مدیریت تهیه و اجرای بودجه در ایران هنوز هم پایبند صورت‌های گذشته و درگیر قانون‌مندی‌های مالیه قدیم است.

برای اصلاح ساختار نظام بودجه‌ریزی نخستین گام این است که قانون جامعی وضع شود و اصول و چارچوب بخش عمومی، ماهیت وظایف، مرز آن با سایر بخش‌های اقتصاد، روابط اجزای آن با یکدیگر، نحوه تحصیل منابع و مصارف آن، اصول حاکم بر عملیات بودجه‌ای و ... را معین کند. در حقیقت این قانون رئوس کلی و چارچوب عملکرد سایر قوانین اداره بخش عمومی را تعیین می‌کند. علاوه بر این قانون که قانون مادر در حوزه عملیات بودجه‌ای خواهد بود، قوانین دیگری نیز لازم است که به‌تناسب، عملکرد هر یک از حوزه‌های بخش عمومی را تعیین کند. این قوانین عبارت خواهند بود از: قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون محاسبات عمومی، قانون اداره امور مالی، قانون شرکت‌های دولتی.

.

2. ویژگی‌های نظام اداری و مالی کشور

از مجموع اعتبارات هزینه‌ای (جاری) دولت در سال 1395 حدود 44 درصد صرف هزینه‌های پرسنلی کارکنان وزارتخانه‌ها و مؤسسات و سازمان‌های دولتی و نهادهای نظامی و انتظامی خواهد شد و حدود 17 درصد از اعتبارات هزینه‌ای (جاری) در سال 1395 نیز صرف پرداخت حقوق بازنشستگان کشوری و لشگری و حقوق جانبازان حالت اشتغال و والدین شهدا خواهد شد. این اطلاعات نشان می‌دهد نظام اداری کشور بسیار گسترده بوده و پرهزینه اداره می‌شود، به نحوی که حدود 62 درصد اعتبارات عمومی کشور (1.217 هزار میلیارد ریال) صرفاً برای حقوق شاغلین و بازنشستگان کشوری و لشگری هزینه‌ می‌شود. شایان ذکر است که بخشی از اعتبارات هزینه‌ای مانند «خرید کالا و خدمات» و «سایر» نیز برای پرداخت هزینه‌های پرسنلی مورد استفاده قرار می‌گیرد؛ بنابراین سهم 62 درصدی هزینه‌های پرسنلی در بودجه عمومی دولت، برآورد حداقلی محسوب می‌شود.

تمرکزگرایی مالی از دیگر ویژگی‌های نظام اداری و مالی ایران است. به طور متوسط حدود 96 درصد از مصارف بودجه به صورت ملی تصمیم‌گیری می‌شود و فقط 4 درصد آن در بین 31 استان کشور توزیع می‌شود و به صورت استانی تخصیص می‌یابد، این در حالی است که حدود 29 درصد از منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1395 استانی بوده است که 91 درصد آن از محل «مالیات بر ارزش افزوده» است.

.

1-2. نابسامانی طرح‌های عمرانی

طی سال‌های 1376 تا 1393 نسبت عملکرد اعتبارات عمرانی به اعتبارات هزینه‌ای به‌رغم نوسانی بودن در مجموع سیر نزولی داشته است به نحوی که به‌تدریج از 45 درصد در سال 1376 بر اساس پیش‌بینی به 16 درصد در سال 1394 خواهد رسید. یعنی به تدریج سهم عمده‌ای از منابع بودجه عمومی دولت صرف امور هزینه‌ای شده و سهم اعتبارات عمرانی کاهش یافته است.

راهکار

طرح‌های عمرانی دچار نوعی تشتت در نظام مقررات‌گذاری هستند. سازوکار ناکارآمد تعریف و اجرای این طرح‌ها و کشاکش ذینفعان برای متمایل ساختن منابع این طرح‌ها به حوزه نفوذ خود از چالش‌های این طرح‌هاست. راهکارهای سازماندهی طرح‌های عمرانی کشور به شرح زیر است:

1. الزام دولت‌ها بر اجرا و توسعه مطالعات آمایش سرزمین و تدوین، بهبود پیاپی و انتشار سند آمایش کشور، همراه الزام به سازگاری پروژه‌ها و ترکیب پروژه‌ها (آثار تجمعی) بر اساس این سند.

2. الزام دولت‌ها به ایجاد سازوکار شناسایی نظرات و ترجیحات تمامی ذینفعان پروژه‌ها.

3. وضع قوانین صریح برای مسئولیت حرفه‌ای و مدنی عوامل تصمیم‌ساز و تصمیم‌گیر تعریف پروژه‌ها.

4. اصلاح ساختار انجام مطالعات توجیهی پروژه‌ها و ممنوعیت انجام مطالعات هر پروژه توسط مجریان همان پروژه از طریق واسپاری فاز مطالعات به سازمان برنامه و بودجه.

5. الزام قانونی برای دسترسی عمومی به تمام گزارش‌های توجیهی طرح‌های عمرانی که از محل وجوه عمومی تغذیه می‌شوند.

6. توسعه روش‌های تأمین منابع مالی جدید از طریق بسترسازی همه‌جانبه به‌منظور امکان مشارکت بخش خصوصی برای تأمین منابع مالی پروژه‌ها

7. ارجاع تمام کارها و تشکیل کلیه معاملات پروژه‌های عمرانی به صورت رقابتی و شفاف.

8. نظارت جامع و مستمر بر بهبود نظام فنی و اجرایی کشور.

.

2-2. امور مالیاتی

نظام مالیاتی اقتصاد ایران از مشکلات و چالش‌های ریشه‌ای و فراوانی رنج می‌برد. در بخش مالیات‌های مستقیم اصلاحیه‌ای در سال 1394 در این قانون صورت گرفت که در حال حاضر دغدغه اصلی در خصوص این قانون این است که بسترهای اجرایی شدن قانون جدید شامل طرح جامع مالیاتی و در نهایت تکمیل بانک اطلاعات اقتصادی و هویتی مؤدیان و فعالان اقتصادی به‌موقع از طرف مجریان فراهم نشود که در این حالت مشکلات و اصطکاک نظام مالیاتی با مؤدیان به دلیل سردرگمی نظام اجرایی مالیات‌ستانی و تکیه‌ی نظام مالیاتی بر تشخیص و سلایق ممیزان مالیاتی دوچندان خواهد شد.

در بخش مالیات بر ارزش افزوده تداوم اجرای آن به شکل موجود هزینه مبادله در اقتصاد ایران را بالا برده و متأسفانه برخی جزئیات و نواقص فنی قانون یاد شده هزینه تمکین مؤدیان در این بخش از نظام مالیاتی را افزایش داده است.

با توجه به دامنه گسترده ذینفعان و مؤدیان قانون مالیات بر ارزش افزوده و فرآیند نسبتاً پیچیده آن، بالا بودن تعداد دفعات ارائه اظهارنامه مالیاتی از طرف مؤدیان و فعالان اقتصادی و رسیدگی به آن از طرف سازمان امور مالیاتی، نبود زیرساخت‌های سخت‌افزاری و نرم‌افزاری مورد نیاز اجرای کامل این قانون، مقاومت برخی از مؤدیان در خصوص شفافیت اقتصادی و مالی ناشی از اجرای این قانون، سخت شدن شرایط برای جولان کالاهای قاچاق و عیان شدن بخش قابل‌توجهی از اقتصاد زیرزمینی و ...؛ می‌توان قانون مالیات بر ارزش افزوده و مسائل حاشیه‌ای آن را به‌عنوان یکی از مواردی معرفی کرد که استعداد و ظرفیت بحران‌آفرینی در اقتصاد ملی را دارد. البته اعتصاب‌های پراکنده اصناف مختلف در خصوص مشکلات و چالش‌های آن‌ها در خصوص این قانون در سنوات گذشته شاهد این ادعاست. اصلاح قانون مالیات بر ارزش افزوده علاوه بر جلوگیری از بروز تنش‌های اقتصادی و اجتماعی احتمالی مربوط به حواشی این قانون، می‌تواند آثار مثبت ناشی از اجرای کامل قانون یاد شده در قالب افزایش درآمدهای مالیاتی، ایجاد شفافیت مالی و اقتصادی در بخش‌های مختلف اقتصاد، تحدید قاچاق و ... را به‌طور هم‌زمان در پی داشته باشد.

.

3-2. وضعیت بدهی‌های دولت

نسبت بدهی ناخالص داخلی بخش عمومی شامل مجموع بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی (GDP) در حال حاضر نزدیک 44 درصد است. تولید ناخالص داخلی در پایان سال گذشته به قیمت جاری 1218 هزار میلیارد تومان بوده است. رقم بدهی در سال گذشته بالغ بر 540 هزار میلیارد تومان بوده است که از این رقم 196 هزار میلیارد تومان بدهی خود دولت و بیش از 180 هزار میلیارد تومان دیگر مربوط به شرکت‌های دولتی به‌جز شرکت نفت است. بدهی شرکت نفت نیز رقمی بالغ بر 55 میلیارد دلار (معادل تقریبی 165 هزار میلیارد تومان) برآورد می‌شود.

راهکار

1. برای افزایش درجه پایداری مالی در اقتصاد ایران، لازم است که در مورد میزان ایجاد تعهدات (بدهی) برای بخش عمومی احتیاط لازم به عمل آید. روش پیشنهادی تحقیق برای این کار، تعیین سقف بدهی مالی در برنامه‌های میان‌مدت و به صورت خاص‌تر در بودجه‌های سالیانه یا به صورت قاعده مالی دائمی از نوع قاعده بدهی ناظر به بودجه است.

2. در راستای پایداری مالی و کاهش آسیب‌پذیری‌های احتمالی، پیشنهاد می‌شود آمارهای بدهی کشور در جامع‌ترین شکل ممکن، ثبت، جمع‌آوری و به روز شود و اعتبارات این بخش در قوانین بودجه سنواتی پیش‌بینی شود. این اقدام هم‌اکنون توسط وزارت اقتصاد در حال پیگیری است که توجه بیشتری را طلب می‌کند.

3. در راستای اعتماد بخش خصوصی به اسناد بدهی ایجاد شده توسط دولت در راستای گشایش مالی، منابع لازم برای بازپرداخت اصل و سود اوراق به صورت صریح در بودجه‌های سالیانه ذکر شود.

نظام پرداخت کشور از وضعیت مناسبی چه در سطح مدیران حرفه‌ای و چه در سطح کارمندان برخوردار نیست.

4. لازم است ایجاد بدهی در هر کدام از اجزای بخش عمومی (دولت، شرکت‌های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی)، تحت نظارت مستقیم سیاست‌گذار قرار گیرد.

برای تحقق مجموعه سیاست‌های پیشنهاد شده لازم است که برای اقتصاد ایران یک چارچوب میان‌مدت مدیریت بدهی تدوین شده و در بودجه‌های سالیانه رعایت شود. اما در کوتاه‌مدت می‌توان در چارچوب بررسی و تصویب لایحه برنامه ششم توسعه قواعدی برای هر یک از بندهای چهارگانه فوق به تصویب رساند.

.

4-2. ساماندهی نظام پرداخت حقوق و مزایا در کشور

نظام اداری کشور با حجم و گستره نزدیک به 4 میلیون نفر شاغل و 2.5 میلیون نفر بازنشسته و وظیفه‌بگیر بایستی عدالت در زمینه پرداخت حقوق و مزایا را در درون خود مورد توجه جدی قرار دهد. نظام پرداخت کشور از وضعیت مناسبی چه در سطح مدیران حرفه‌ای و چه در سطح کارمندان برخوردار نیست. قانون مدیریت خدمات کشوری نیز به دلیل اشکالات وارد بر قانون، عدم اجرای صحیح آن و مستثنیاتی که به قانون در زمان تصویب آن و پس از آن زده شد عملاً بر مشکلات موجود افزود به طوری که نظام پرداخت در کشور به نظامی چند پاره تبدیل شده است، در چنین وضعیتی کارکنان برخی دستگاه‌های اجرایی نظیر وزارت آموزش‌وپرورش از حداقل‌های قانونی نیز بی‌بهره مانده‌اند.

راهکار

وضع قانون در حوزه نظام پرداخت به‌تنهایی نمی‌تواند به‌عنوان سازوکار کنترلی عمل کند. اصلاح نظام بودجه‌ریزی کشور، تقویت سازوکارهای ارزیابی و نظارت، شایسته گزینی، مقابله با فساد، شفافیت و پاسخگویی، حاکمیت قانون و جلوگیری از تعدد مراجع تصمیم‌گیری در این رابطه بسیار مؤثرند. در کنار این موارد افشای دارایی‌ها نیز معیار مؤثری است که پاسخگویی و صداقت کارمندان دولتی را افزایش می‌دهد.

.

متن کامل این کتاب از لینک زیر قابل دریافت است

نظرات

  • مخاطبان گرامی، برای انتشار نظرات لطفا نکات زیر را رعایت فرمایید:
  • 1- نظرات خود را با حروف فارسی تایپ کنید.
  • 2- نظرات حاوی مطالب کذب، توهین یا بی‌احترامی به اشخاص، قومیت‌ها، عقاید دیگران، موارد مغایر با قوانین کشور و آموزه‌های اسلامی منتشر نمی‌شود.
  • 3- نظرات پس از ویرایش ارسال می‌شود.
با تشکر، نظر شما پس از تایید در سایت نمایش داده می‌شود.