1. حوزه‌های سیاستی
  2. >
  3. سیاست اقتصادی
  4. >
  5. سیاست‌های اقتصاد کلان

نوع مطلب: خلاصه سیاستی

21 بهمن 1393 ساعت 16:17 شماره مسلسل: 2200057

بررسی عملکرد خصوصی‌سازی در ایران

بررسی عملکرد خصوصی‌سازی در ایران

در این متن سعی بر این است تا با مرور و بررسی سیاست‌های اتخاذشده و نتایج به‌دست‌آمده در مورد عملکرد خصوصی‌سازی ایران قضاوت کنیم. نشان دادن نقاط ضعف و سیاست‌های نادرست می‌تواند بسیار مفید باشد چون با وجود چهار دهه تلاش برای خصوصی‌سازی هنوز در ابتدای راه هستیم. سهم هفتاددرصدی شرکت‌های دولتی از بودجه کل کشور اگرچه از شکست سیاست‌های قبلی حکایت می‌کند، نشان می‌دهد که خصوصی‌سازی هنوز تمام نشده و شناخت و پژوهش بیشتر برای جلوگیری از اشتباهات گذشته ضروری است. تبیین ویژگی‌های یک خصوصی‌سازی موفق این امکان را فراهم می‌کند تا با در دست داشتن معیار و شاخص بتوان به ‌مرور و بررسی عملکرد خصوصی‌سازی در ایران پرداخت.


مقدمه

دو دهه اخیر را می‌توان دوران بازگشت از سوسیالیسم به ‌نظام سرمایه‌داری دانست. دولت خیرخواه که پس از رکود بزرگ خود را جایگزین بازار معرفی می‌کرد با مشکلات زیادی مانند بی‌ثباتی اقتصاد کلان، تورم و بیکاری بالا، توزیع ناعادلانه درآمد، رکود و عدم تعادل بازارها و ناکارایی شرکت‌های دولتی، همه‌گیر شدن فساد و رانت‌جویی به‌جای کارآفرینی روبرو شد. ظهور تئوری‌های جدید شکست دولت و حادث شدن اتفاقات مهمی مانند اتحاد آلمان شرقی و غربی و سپس فروپاشی شوروی این پروژه بازگشت را سرعت بخشید. یکی از مفاهیم جدید این دوران انتقال، خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی است.

اهداف بزرگ و منافع زیاد خصوصی‌سازی موجب شد تا گذار به اقتصاد آزاد که ابتدا در انگلستان کلید خورد با سرعت زیادی در سرتاسر جهان از شرق اروپا، تا جنوب شرق آسیا و آمریکای لاتین گسترش یابد. ایران اما به دلیل اتفاقات داخلی ازجمله وقوع انقلاب و جنگ و تفکرات حاکم دیرتر و محتاطانه‌تر از دیگران گام در این وادی نهاد. بر اساس اصل 44 قانون اساس که مهم‌ترین سند ملی و قانونی دراین‌باره به‌حساب می‌آید، خصوصی‌سازی در ایران بیشتر اهداف شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد، افزایش کارایی، افزایش رقابت‌‌پذیری، افزایش سهم بخش خصوصی و تعاونی در اقتصاد، منطقی کردن اندازه دولت، افزایش سطح عمومی اشتغال، و گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به‌منظور تأمین عدالت اجتماعی را دنبال می‌کند.

در این متن سعی بر این است تا با مرور و بررسی سیاست‌های اتخاذشده و نتایج به‌دست‌آمده در مورد عملکرد خصوصی‌سازی ایران قضاوت کنیم. نشان دادن نقاط ضعف و سیاست‌های نادرست می‌تواند بسیار مفید باشد چون با وجود چهار دهه تلاش برای خصوصی‌سازی هنوز در ابتدای راه هستیم. سهم هفتاددرصدی شرکت‌های دولتی از بودجه کل کشور اگرچه از شکست سیاست‌های قبلی حکایت می‌کند، نشان می‌دهد که خصوصی‌سازی هنوز تمام نشده و شناخت و پژوهش بیشتر برای جلوگیری از اشتباهات گذشته ضروری است. تبیین ویژگی‌های یک خصوصی‌سازی موفق این امکان را فراهم می‌کند تا با در دست داشتن معیار و شاخص بتوان به ‌مرور و بررسی عملکرد خصوصی‌سازی در ایران پرداخت.

خصوصی‌سازی موفق چیست؟

خصوصی‌سازی به‌عنوان انتقال مالکیت بنگاه‌ها از دولت به بخش خصوصی باهدف افزایش کارایی صورت می‌گیرد. کارایی به دو نوع کارایی تخصیص منابع محدود در سطح کلان و کارایی داخلی در سطح بنگاه تقسیم می‌شود. اگرچه خصوصی‌سازی افزایش هر دو کارایی را در نظر دارد، باید به این نکته توجه داشت که این دو در طول یکدیگر نیستند. کارایی تخصیص با ایجاد شرایط رقابتی در بازار محقق می‌شود. برای گذر از یک اقتصاد دولتی به اقتصاد آزاد و افزایش کارایی ابتدا باید بستر مناسب برای فعالیت بخش خصوصی را فراهم‌کرد. رفع مقررات زائد(Deregulation) ، آزادسازی (Liberalization) و ایجاد ثبات در اقتصاد کلان (Stabilization) از مراحل ابتدایی بازگشت به‌نظام بازار هستند. در کنار بهبود فضای کسب‌وکار و تسهیل فعالیت بخش خصوصی، شرایط فرهنگی و سیاسی نیز باید قبل از واگذاری‌ها در نظر گرفته شود.

نگرش مردم نسبت به فعالیت بخش خصوصی به‌عنوان باید بهبود‌ یابد. دولت با آگاهی دادن نسبت به منافع خصوصی‌سازی کند باید مردم را در فرآیند خصوصی‌سازی همراه کند. شیوه واگذاری، شیوه تعیین خریداران و قیمت سهام نیز باید تحت قوانین مشخص و توسط نهاد‌های اجرایی و نظارتی معین صورت‌پذیرد. تعیین قوانین و مقررات مشخص و ایجاد نهادهای قانونی و نظارتی برای دوری از فساد و رانت برای یک گروه خاص از ضروریات همراهی مداوم مردم است. به لحاظ اقتصاد سیاسی نیز آغاز و اجرای خصوصی‌سازی ممکن است با موانع و مشکلات فراوانی روبرو گردد. گروه‌هایی ممکن است به دلیل منافع خود با واگذاری‌‌‌ شرکت‌های دولتی مخالفت کنند و یا حتی با لابی‌کردن و تحت‌فشار قرار دادن دولت دنبال کسب امتیازات ویژه برای خود باشند. افزایش بیکاری پس از اجرای خصوصی‌سازی نیز ممکن است مانع ادامه روند واگذاری‌ها یا حتی برگشت به شرایط گذشته شود. بنابراین دولت‌ها برای اجرای یک خصوصی‌سازی غیرقابل‌بازگشت (Irreversible) مقید به شرایط سیاسی و فرهنگی هستند. ایجاد بستر اقتصادی، فرهنگی و سیاسی مناسب برای فعالیت بخش خصوصی و واگذاری شرکت‌ها اولین اصل یا پیش‌شرط خصوصی‌سازی موفق است.

اما یک خصوصی‌سازی موفق باید درنهایت افزایش کارایی داخلی در شرکت‌های واگذارشده را در پی داشته باشد. برای افزایش کارایی داخلی سازمان‌دهی مجدد (Restructuring) شرکت‌های دولتی ضروری است. گروزفلد و رولاند (1997) سازماندهی مجدد را به دو نوع دفاعی (Defensive) و استراتژیک تقسیم می‌کنند. سازماندهی مجدد دفاعی مانند بستن خطوط تولید، کاهش نیروی کار و فروش دارایی‌های غیرمولد به سیاست‌هایی گفته می‌شود که برای کاهش هزینه‌ها و کوچک کردن مقیاس شرکت‌های زیان‌ده بکار می‌روند. سازمان‌دهی مجدد استراتژیک مانند راه‌اندازی خطوط تولید جدید، سرمایه‌گذاری و به‌کارگیری تکنولوژی‌ها جدید به سیاست‌های گفته می‌شود که برای گسترش تولید و سوددهی بکار گرفته می‌شوند.

اینکه چه نوع سازماندهی مجددی بکار گرفته شود به توان و انگیزه‌های مدیریت شرکت‌ها بستگی دارد. در سوسیالیسم چون مالکیت شرکت در دست دولت است مدیر انگیزه کافی برای سازماندهی مجدد و سودآوری ندارد. علاوه بر این در سیستم دولتی مدیریت توانمند به معنی قدرت چانه‌زنی بالاتر برای گرفتن بودجه و یارانه بیشتر بود درحالی‌که این در نظام سرمایه­داری مدیر می‌بایست از مهارت کافی در بازاریابی و تأمین مالی و دانش و اطلاعات خوب از بازار برخوردار باشد. واگذاری شرکت‌ها زمانی موفق است که موجب بالا رفتن انگیزه مدیران گردد و دوم اینکه جایگزینی مدیران ناکارآمد با مدیران توانمند را به دنبال داشته باشد. برای رسیدن به این هدف اتخاذ سیاست‌هایی برای آماده‌سازی شرکت پیش از واگذاری و همچنین فراهم‌کردن شرایط مناسب و کمک به مدیران توانمند برای سازماندهی مجدد پس از واگذاری دو پیش‌شرط دیگر برای خصوصی‌سازی موفق است. این دو به همراه اصل قبلی یعنی ایجاد بستر مناسب برای فعالیت بخش خصوصی سه ضلع مثلث یک خصوصی‌سازی موفق را تشکیل می‌دهند.

نمودار شماره(4): الزامات یک خصوصی‌سازی موفق

آماده‌سازی پیش از واگذاری زمینه را برای سازماندهی مجدد و افزایش کارایی پس از واگذاری را ایجاد می‌کند. علاوه بر این شفاف کردن حساب‌ها و وضعیت موجود توان تشخیص مدیر توانمند از نالایق و شرکت سود ده از زیان‌ده را ممکن می‌سازد. این جریان شفاف اطلاعات تخصیص بهینه توان مدیریتی بین شرکت‌ها را ممکن می‌سازد یعنی مدیران نالایق از اداره شرکت‌های سود ده بازمی‌مانند. این ویژگی در اصطلاح دسته‌بندی موافق یا (Positive Assortation) نامیده می‌شود. این جداسازی علاوه برافزایش تمایل بخش خصوصی و رونق خریدوفروش شرکت‌ها، افزایش کارایی را در پی دارد.

این دسته‌بندی موافق یعنی تخصیص مدیران توانمند به شرکت‌های سود ده می‌تواند با موانعی همراه باشد. کمبود منابع مالی(The Stock-Flow Constraint) برای خرید شرکت‌ها و هزینه سازماندهی مجدد آن‌ها از مهم‌ترین موانع است. کمبود منابع مالی ممکن است مدیران توانمند را از خرید شرکت‌ها و یا سازماندهی مجدد آن‌ها بازدارد. فروش غیر نقدی به اشکال مختلف مانند لیزینگ یا فروش اقساطی می‌تواند این مشکل را تا حدی برطرف کند. علاوه بر این دولت باید باسیاست‌هایی مانند اعطای تسهیلات برای خریداران و یا به دوش گرفتن قسمتی از هزینه‌های تأمین اجتماعی مربوط به کارگران اخراج شده بخش خصوصی را در بهبود ساختارهای ناکارآمد قبلی یاری کند. البته در شرایطی که دولت خود با مشکلات مالی (Fiscal Constraint) روبه‌رو باشد اعطای تسهیلات و حمایت‌هایی این‌چنین بسیار سخت‌تر است. ازاین‌رو اگرچه هدف کسب درآمد نباید در واگذاری شرکت‌ها غالب باشد اما دولت‌ها نباید از آن نیز چشم بپوشند. درآمد حاصل از خصوصی‌سازی اهمیت زیادی دارد زیرا با واگذاری شرکت‌ها درواقع درآمد دولت کاهش و قیدهای مالی آن شدید‌تر می‌شود. علاوه بر این درآمد حاصل از واگذاری‌ها می‌تواند صرف تداوم بیشتر و بهتر خصوصی‌سازی و حمایت از بخش خصوصی شود.

خصوصی‌سازی در کنار هدف بزرگ افزایش کارایی در سطح خرد و کلان، می‌تواند اهداف دیگری را نیز دنبال کند. یکی از این اهداف توسعه بازارهای مالی است. تزریق نقدینگی فراوان حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی می‌تواند رونق و توسعه بازارهای مالی را در پی داشته باشد. ازآنجایی‌که شرکت‌ها پس از واگذاری برای سازماندهی مجدد استراتژیک خود نیاز به منابع مالی دارند، توسعه بازارهای مالی برای موفقیت خصوصی‌سازی بسیار اهمیت دارد. علاوه بر این خصوصی‌سازی فرصتی است برای توزیع مجدد ثروت و درآمد، هرچند باید توجه داشت که این فرصت به تهدیدی برای خصوصی‌سازی تبدیل نشود. ارزش بالای شرکت‌های دولتی ممکن است گروه‌های پرنفوذ را برای رانت‌جویی و گرفتن امتیازات ویژه از دولت برانگیزاند. انعطاف‌پذیری دولت در مقابل رانت‌جویی نه‌تنها خصوصی‌سازی را از اهداف اولیه‌اش یعنی دسته‌بندی موافق توان مدیریتی و افزایش کارایی دور می‌سازد بلکه ممکن است با پدیدار شدن زمزمه‌های فساد موجب بدبینی نسبت به ادامه خصوصی‌سازی یا حتی فسخ واگذاری‌های قبلی و بازگشت به نقطه آغاز یعنی مالکیت دولتی شرکت‌ها شود.

تاریخچه خصوصی‌سازی در ایران

آغاز خصوصی‌سازی در ایران به برنامه سوم عمرانی قبل از انقلاب بازمی‌گردد. طی آن دوران درمجموع حدود 33 کارخانه که حدود 40 درصد میزان پیش‌بینی‌شده بود، به بخش خصوصی واگذار‌شد. بر اساس قانون گسترش مالکیت مصوب 1354 نیز قرار بود از شرکت‌های دولتی 99 درصد سهام و از شرکت‌های بزرگ صنعتی 49 درصد سهام به مردم با اولویت کارکنان و مدیران همان واحدها واگذار شود. اما افزایش قیمت نفت و همچنین مخالفت بعضی واحد‌ها این قانون را با شکست مواجه کرد.

در سال‌های ابتدایی انقلاب گرایش‌های انقلابی و فرار صاحبان سرمایه موجب شد تا بر اساس قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران مصوب تیرماه 1358 شورای عالی انقلاب، حدود 580 شرکت صنعتی ملی اعلام شود و نهادی جدید به نام سازمان صنایع ملی ایران وظیفه اداره آن‌‌‌ها را به عهده‌بگیرد. بنابراین در این دوران نه تنها خصوصی‌سازی انجام نگرفت بلکه برخلاف قانون گسترش مالکیت (این قانون تا سال 1368 هنوز ملغی اعلام‌نشده بود) شرکت‌های فراوان دیگری با سرمایه سازمان‌ها و بنیاد‌های دولتی مانند بنیاد مستضعفان تشکیل شد. اما دولت که توان اداره این حجم بزرگ از شرکت‌ها را نداشت در برنامه اول توسعه 1368 تلاش کرد تا با اتخاذ سیاست‌های تعدیل گامی جدید درراه خصوصی‌سازی بردارد.

الف) خصوصی‌سازی در برنامه اول و دوم توسعه

واگذاری سهام در این دو برنامه را می‌توان در سه دوره بررسی کرد. در سال‌های ابتدایی دهه هفتاد واگذاری شرکت‌های دولتی تنها بر اساس مصوبات هیئت دولت صورت پذیرفت. بیشتر شرکت‌ها از طریق فروش سهام در بورس واگذار شدند هرچند به دلیل حجم بالای واگذاری‌ها در شرایط بد اقتصادی، فقدان تجربه در بورس و همچنین ناآشنایی مردم با بورس خصوصی‌‌سازی با مشکل روبه‌رو‌گردید. قیمت سهام عرضه‌شده در آغاز بسیار پایین بود که سود بادآورده‌ای را نصیب خریداران می‌کرد اما سپس دولت قیمت‌ها را به‌شدت افزایش‌داد که باعث هجوم مردم برای فروش گردید. دولت برای رفع مشکل بانک‌ها را وادار به خرید سهام کرد که درنتیجه آن طی سال‌های 70 تا 72 سهم بانک‌ها در خرید سهام بورسی از 6% به 18% افزایش و سهم خرید اشخاص خصوصی از 3/61 به 1/31 درصد کاهش‌یافت. ناکارآمدی بورس در جذب بخش خصوصی دولت را به اصلاح روش واگذاری واداشت که درنتیجه آن سهم روش‌های خارج از بورس طی همان مدت از 7/9 به8/54 درصد رسید.

عدم شفافیت در واگذاری‌های این دوره و ابهام در قیمت‌های تعیین‌شده برای واگذاری، و همچنین ذی‌نفع بودن مجریان خصوصی‌سازی در فرآیند واگذاری‌ها (واگذاری‌ها تحت نظارت نهاد مستقلی نبودند و شرکت‌های اصلی مانند سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان صنایع ملی ایران و بانک صنعت و معدن واگذاری‌ها را انجام می‌دادند) موجب تصویب قانون واگذاری سهام دولتی به ایثارگران و کارگران در سال 1373 شد.

دوره دوم خصوصی‌سازی به فاصله سال‌های بین 74 تا 76 و واگذاری‌های انجام‌شده بر اساس این قانون را می‌توان در عمل ناقض فعالیت‌های قبلی در خصوصی‌سازی دانست. واگذاری شرکت‌ها به روش بورس محدود شد درحالی‌که روش مذاکره تنها برای شرکت‌ها و تعاونی‌های ایثارگران به‌کار می‌رفت. واگذاری شرکت‌ها به گروه‌های خاص از طریق بورس ناکارا و بی‌تجربه موجب شد تا در عمل هدف افزایش کارایی گم شود. رکود و ناکارآمد بودن واگذاری‌های دوره دوم موجب شد تا دوباره دولت در دوره سوم یعنی در فاصله سال‌های 77 تا 79 بر اساس نیاز خود به امر خصوصی‌سازی در قالب بودجه‌های سالانه‌ دولت بپردازد. از مجموع واگذاری‌های انجام‌شده 90 درصد آن از طریق بورس و 10% باقی‌مانده به روش مزایده واگذارشده است.

به‌طورکلی عملکرد خصوصی‌سازی طی این دوره ده‌ساله را می‌توان ناموفق ارزیابی کرد. شاهد این مدعا نسبت بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات دولتی به‌کل بودجه عمومی است که روند آن در طی این دهه افزایش‌یافت. نمودار شماره(5) این روند را نشان می‌دهد. دلیل افزایش سهم بودجه شرکت‌ها در طی برنامه اول و دوم را می‌توان نقایص عمده خصوصی‌سازی، ناکارایی دیگر شرکت‌های دولتی که می‌بایست برای واگذاری آماده‌سازی می‌شدند، و یا افزایش تعداد شرکت‌های دولتی دانست. به‌عنوان‌مثال بین سال‌های 1370 و 71 حدود 346 شرکت دولتی جدید ایجادشده‌اند که خود نمایانگر عدم تمایل جدی مسئولان به خصوصی‌سازی است.

در طی این دوره ده‌ساله درمجموع حدود810 شرکت به روش فروش به بخش خصوصی واگذار شد. بورس با سهم 78 درصـدی از کل معامـلات، مذاکره با 13% و مزایـده بـا 9 % عمده‌ترین روش‌های فروش بوده‌اند. روش فروش اگرچه یکی از بهترین شیوه‌های خصوصی‌سازی برای افزایش کارایی است، اما به‌کارگیری آن با محدودیت‌هایی روبه‌رو است. یکی از این محدودیت‌ها توان کارشناسی دولت برای تعیین قیمت و یافتن بهترین خریداران است که متأسفانه در این دوره به آن توجهی نشد. عدم هماهنگی و توافق بین دولت و مجلس برای اجرای خصوصی‌سازی، نبود یک‌نهاد مستقل برای اجرا و یا نظارت بر واگذاری‌ها، نبود قوانین و مقررات روشن در‌باره نحوه واگذاری، تعیین خریداران و ارزش‌گذاری سهام و عدم شفافیت در واگذاری‌ها (مجریان واگذاری خود شرکت‌های اصلی مالک) از مهم‌ترین نواقص بودند. در شرایط کنونی اگرچه قوانین و نهادهای لازم برای خصوصی‌سازی بر اساس تجربیات سال‌های قبل بهبودیافته اما اصلاحات قانونی بیشتری نیاز است. یکی از این موارد ضعف قانونی در تعیین فعالیت شرکت‌های دولتی است که باعث شده تا شبه دولتی‌ها با استفاده از رانت و امتیازات خود عملاً واگذاری‌ها را از شکل منطقی و عادلانه خود خارج کنند. این شرکت‌ها گام‌های بعدی خصوصی‌سازی در ایران را با محدودیت‌های سیاسی شدید روبرو خواهند کرد.

از دیگر مشکلات روش فروش محدودیت منابع مالی و درآمدی (The Stock-Flow Constraint) کشور است. این مهم نیز متأسفانه بابی توجهی روبرو شد. یکی از نواقص اصرار به واگذاری از طریق بورس و بازارهای مالی نوپا و ناکارا بود. در سال‌های اخیر اما بورس پیشرفته‌تر شده و به نظر می‌رسد که در آینده مشکلی برای استفاده از بورس در واگذاری‌های حداقل شرکت‌های متوسط وجود ندارد. از دیگر محدودیت‌ها که موفقیت روش فروش را تهدید می‌کند مخالفت‌های سیاسی است. در این دوره مشاهده شد که اختلاف مجلس با دولت بر سر فروش باعث اعطای امتیازات خاص شد.

از دیگر مشکلات سال‌های ابتدایی بی‌ثباتی اقتصاد کلان و مشکلاتی مانند تورم بالا، بحران بدهی‌های خارجی، و تک‌نرخی شدن ارز همگی فضای کسب‌وکار برای فعالیت بخش خصوصی را نامناسب کرده بود. اما نابسامانی شرایط اقتصاد کلان همچنان خصوصی‌سازی‌های آینده را تهدید می‌کند. اکنون دولت با مشکلات بیشتری مانند تحریم‌ها، رشد پایین و رکود، تورم دورقمی و کمبود منابع ارزی روبروست که امکان فروش‌ها را محدودتر می‌کند. فروش­ غیر‌نقدی می‌تواند مشکل را تا حدودی رفع کند اما باید توجه داشت که شرایط همچنان برای فعالیت بخش خصوصی نامناسب است و دولت نیز توان ارائه این تسهیلات را ندارد.

ب) خصوصی‌سازی در برنامه سوم

این برنامه را شاید بتوان نقطه عطف خصوصی‌سازی در ایران دانست. در این برنامه برای افزایش توان کارشناسی در واگذاری‌ها و رفع نواقص قانونی و تداخلات تصمیم‌گیری تصمیم به تشکیل هیئت عالی واگذاری گردید. این هیئت برای ایجاد هماهنگی و نظارت بر خصوصی‌سازی وظیفه تهیه فهرست شرکت‌های قابل‌فروش، سازمان‌دهی تبلیغات و اطلاع‌رسانی، تهیه برنامه زمان‌بندی فروش سالانه، برقراری نظام اقساطی فروش، اعمال شیوه‌های قیمت‌گذاری سهام و تصویب ضوابط خرید سهام را بر عهده داشت. علاوه بر این تشکیل سازمان خصوصی‌سازی به‌عنوان مجری واگذاری گامی مهم در جهت رفع نواقص قبلی بود.

علاوه بر این آماده‌سازی و سازماندهی مجدد شرکت‌ها پیش از واگذاری به شرکت‌های مادر تخصصی سپرده شد. پس از تعیین قیمت اما این سازمان خصوصی‌سازی بود که واگذاری را به عهده می‌گرفت. در طی سال‌های 1380 تا 1383 مطابق با این برنامه حدود 272 شرکت واگذارشده که از این تعداد 79 درصد از طریق بورس و 21 درصد دیگر از طریق مزایده بوده است. در سال‌های ابتدایی به دلیل تغییرات ساختاری مهم مانند تشکیل شرکت‌های مادر تخصصی و تغییر «سازمان گسترش مالکیت» به «سازمان خصوصی‌سازی» واگذاری‌ها اندک بود اما در ادامه با سرعت خوبی به انجام رسید. جدول شماره(1) روند واگذاری طی این سال‌ها را نشان می‌دهد.

رفع نواقص و مشکلات قانونی و ساختاری سال‌های قبل و وضعیت باثبات اقتصادی موجب رونق فروش شرکت‌ها و تسریع خصوصی‌سازی گردیدند. کاهش سهم بودجه شرکت‌های دولتی از کل بودجه در سال‌های برنامه سوم، آن‌چنان‌که در نمودار شماره(5) نمایش داده‌شده، این گزاره را تائید می‌کند که واگذاری‌ها در این دوره هدفمندتر بوده و توانسته تا حدودی اهداف را پوشش دهد.

ج) خصوصی‌سازی در دوره هشت‌ساله 1384-1391

برنامه چهارم توسعه که ادامه برنامه سوم در خصوصی‌سازی بود در این دوره هیچ‌گاه اجرایی نشد بلکه با روی کار آمدن دولت جدید قوانین دیگری با رویکردی متفاوت به خصوصی‌سازی مبنای واگذاری شرکت‌های دولتی شد. آیین‌نامه اجرایی افزایش ثروت خانوار‌های ایرانی از طریق گسترش سهم بخش تعاون بر اساس توزیع سهام عدالت. مصوب بهمن 1384، سنگ زیربنای خصوصی‌سازی در این دوره است. این آیین‌نامه اهدافی چون توزیع متعادل‌تر درآمد و ثروت، تسریع روند خصوصی‌سازی، کاهش اندازه بخش دولتی و انتقال مالکیت به عموم مردم و گسترش سهام تعاون در اقتصاد کشور را دنبال می‌کرد. در سال‌های1387-1384 درمجموع 383 شرکت واگذار شد که سهم قابل‌توجهی از آن به سهام عدالت (حدود 50 درصد!) و رد دیون (3/32 درصد) مربوط می‌شود. روش‌های بورس و مزایده با یک افت شدید، تنها 18 درصد در سهام واگذارشده سهم داشته‌اند.

سهام عدالت که در ادبیات خصوصی‌سازی با عنوان Mass Privatization نامیده می‌شود روشی است که در آن سهام شرکت‌های دولتی به‌طور گسترده و رایگان بین عموم مردم توزیع می‌شود. این روش به‌طور خاص در چکسلواکی انجام شد و ویژگی مهم آن سرعت واگذاری‌هاست. توزیع گسترده معمولاً در سال‌های آغازین و آن‌هم در کشورهایی اجرا می‌شود که خصوصی‌سازی با مخالفت‌های زیادی روبروست. این توزیع گسترده و رایگان با ایجاد منافع در برخی گروه‌ها باعث می‌شود که حمایت مردمی از ین سیاست افزایش‌یافته و محدودیت‌های سیاسی کاهش یابد. هرچند این توجیه برای سهام عدالت قابل‌پذیرش نیست چون قبل از توزیع گسترده سهام خصوصی‌سازی سابقه‌ای به‌اندازه سه دهه در ایران داشته است. در کنار این‌یک نگاه بدبینانه نیز وجود دارد که انگیزه توزیع گسترده را پیروزی مجدد در انتخابات و تمایل به ماندن در قدرت می‌داند. بسیاری از پژوهشگران پیروزی مجدد واکلاو کلاوس در انتخابات چکسلواکی و یا حتی پیروزی مارگارت تاچر در انگلیس را نمونه‌های استفاده سیاسی از دارایی‌های خصوصی‌سازی عنوان می‌کنند.

جدا از انگیزه توزیع گستردة سهام، این روش خصوصی‌سازی در تمام کشورهایی که آن را تجربه کرده‌اند نتایج مطلوبی نداشته است. اولین دلیل عدم موفقیت را می‌توان در توزیع و پراکنده کردن مالکیت جست. در مالکیت پراکنده نسبت به مالکیت دولتی، مالکین خرد فاقد انگیزه و توان لازم برای نظارت و کنترل مدیران ضعیف شرکت‌های دولتی دارند. همین بی‌انگیزه بودن و توان ناکافی است که مشکل تأمین مالی شرکت پس از واگذاری را تشدید می‌کند. پس از واگذاری این شرکت‌ها نتنها ناتوان از سازماندهی مجدد و سرمایه‌گذاری بودند بلکه همچنان چشم به تسهیلات دولت داشتند. دولتی که خود به دلیل واگذاری رایگان دارایی‌ها خود با محدودیت‌های درآمدی زیادی روبرو می‌شوند. نمونه این محدودیت‌های مالی را می‌توان در روسیه دید هرچند در ایران به دلیل افزایش قیمت نفت این خلأ درآمدی به چشم نیامد.

قدرت یافتن مدیران شرکت‌های دولتی درنتیجه این روش که خلاف خصوصی‌سازی است، ممکن است با به‌کارگیری واسطه‌های مالی کاسته شود. واسطه­های مالی با جمع‌آوری سهام خرد و پراکنده از مردم مشکل نظارت را برطرف می‌کند. اما نتیجه این کار نیز در چکسلواکی مطلوب نبود برای مثال بانک‌ها به صندوق‌های سرمایه‌گذاری واگذار شدند که خود به بانک‌ها تعلق داشتند. تجربه به‌کارگیری این روش در ایران نیز آن‌چنان‌که در نمودار شماره(5) نمایش داده‌شده به دلیل افزایش سهم بودجه شرکت‌های دولتی از کل بودجه موفقیت‌آمیز نبوده است. به‌طور خلاصه می‌توان گفت که تکرار این تجربه شکست‌خورده دیگر کشورها در توزیع سهام عدالت باری از روی دوش دولت برنداشت بلکه اکنون تعیین تکلیف این سهام خود به مشکلی بزرگ تبدیل‌شده است که می‌بایست در خصوصی‌سازی‌های آینده موردتوجه قرار‌گیرد. شرکت‌های واگذارشده اکنون هیچ نظارتی بر خود احساس نمی‌کنند و دولت نیز به لحاظ قانونی ناتوان از دخالت و کنترل آن‌هاست. نبود نظارت در این شرکت‌ها و اختیارات زیاد مدیرانشان خطر فروش دارایی‌ها (Asset Stripping) آن شرکت‌ها را تهدید می‌کند.

برنامه پنجم اما متناسب باسیاست‌های این دوران نوشته شد. در این برنامه نیز برای خصوصی‌سازی بر گسترش بخش تعاون تکیه شده بود. جدول شماره (3) عملکرد خصوصی‌سازی در این سال‌ها را نشان می‌دهد. در چندین سال گذشته در کنار سهام عدالت، واگذاری به‌منظور رد دیون صورت غالب (حدود 70 درصد واگذاری‌ها در دو سال 90 و 91) خصوصی‌سازی بوده است. واگذاری شرکت‌های دولتی برای رد دیون روشی است که در آن افزایش کارایی جایی ندارد و با اهداف خصوصی‌سازی در تناقض است.

افزایش سهم شرکت‌های دولتی از بودجه در این سال‌ها و رسیدن به رکورد 74 درصد در سال 91 خود نشانی گویا از ناموفق بودن خصوصی‌سازی در این سال‌هاست. در مقایسه با روش سهام عدالت نتایج تقریباً یکسانی قابل‌تصور است. در هر دو روش قدرت در دستان مدیران دولتی باقی می‌ماند، در رد دیون چون شرکت به نهاد‌های شبه‌دولتی که از دولت مطالبه‌دارند واگذارشده و در سهام عدالت هم چون سهامداران خرد پراکنده هستند. این روش موجب افزایش کارایی نمی‌شود زیرا همچنان فاکتورهای غیراقتصادی در مدیریت این شرکت‌ها دخیل هستند. علاوه بر این شائبه فسادی که همراه با این نوع از واگذاری‌هاست تداوم خصوصی‌سازی در آینده را تهدید می‌کند و بنابراین دولت باید هرچه زودتر واگذاری‌های رد دیون را متوقف کند.


منابع

بررسی مقایسه‌ای عملکرد سازمان خصوصی‌سازی در واگذاری شرکت‌های دولتی (92-1380) ؛ سازمان خصوصی‌سازی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، دی .1393

ارزیابی فرایند خصوصی‌سازی در برنامه‌های اول و دوم؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی؛ شماره 11141، اردیبهشت .1378

توانمندسازی و ارتقا بخش‌های غیردولتی در برنامه پنجم توسعه؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی؛ شماره 9961، آذر 1381

خلاصه فرایند خصوصی‌سازی در راستای قانون برنامه سوم توسعه و اطلاعات عملکرد واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و متعلق به دولت؛ سازمان خصوصی‌سازی، وزارت امور اقتصادی و دارایی، دی 1383.

عملکرد واگذاری شرکت‌های دولتی طی سال‌های 1381-1369؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، شماره 6527، آبان 1381 .

مروری بر کارکرد و ریشه‌های ناکامی خصوصی‌سازی در ایران؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، شماره 740، فروردین 1373.

نگاهی به مصوبات کمیسیون اقتصاد کلان، بازرگانی و امور اداری مجمع تشخیص مصلحت نظام در مورد سیاست‌های کلی اصل 44 از منظر حقوقی و اقتصادی؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، شماره 7206، دی 1383.

واگذاری شرکت‌های دولتی و خصوصی‌سازی، با نگاهی به برنامه سوم توسعه‌؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، خرداد 1378.

Roland, Gerard; 2000; “Transition and Economics: Politics, Markets, and Firms”; MIT Press.

نمودار شماره(5): سهم بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات مالی از بودجه کل کشور

جدول شماره(1): واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی طی برنامه سوم توسعه

1380

1381

1382

1383

1383-1380

تعداد شرکت‌های واگذارشده

11

44

59

158

272

ارزش سهام واگذارشده

(میلیارد ریال)

201

5/3117

9/9011

6/6495

1/18826

سهم بورس از کل واگذاری

100%

61%

77%

%6/90

79%

سهم مزایده از کل واگذاری

0%

39%

23%

%4/9

21%

جدول شماره(2): واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی طی برنامه چهارم توسعه

1384

1385

1386

1387

تعداد شرکت‌های واگذارشده

50

65

136

69

ارزش سهام واگذارشده (میلیارد ریال)

764

31511

185421

79428

سهم بورس از کل واگذاری

59%

11%

19 %

29 %

سهم مزایده از کل واگذاری

41%

0 %

5 %

5 %

واگذاری از طریق سهام عدالت

0%

88 %

61 %

22 %

واگذارشده به‌منظور رد دیون

0%

0%

15%

44%

جدول شماره(2): واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی طی برنامه چهارم توسعه

1388

1389

1390

1391

تعداد شرکت‌های واگذارشده

103

115

180

159

ارزش سهام واگذارشده (میلیارد ریال)

307908

55436

323596

363656

سهم بورس از کل واگذاری

36 %

34 %

7 %

0.5 %

سهم فرا بورس از کل واگذاری

0 %

18 %

2 %

0 %

سهم مزایده از کل واگذاری

3 %

48 %

4 %

0 %

سهم مذاکره از کل واگذاری

0.5 %

0 %

0 %

5 %

واگذاری از طریق سهام عدالت

42 %

0 %

26 %

19.5 %

واگذارشده به‌منظور رد دیون

18.5 %

0%

61 %

75 %

استفاده از مطالب با ذکر منبع آزاد است.
متون سیاستی منتشر شده در شمس، بیانگر دیدگاه نویسندگان بوده و لزوما نظر این شبکه نیست.

نظرات

  • مخاطبان گرامی، برای انتشار نظرات لطفا نکات زیر را رعایت فرمایید:
  • 1- نظرات خود را با حروف فارسی تایپ کنید.
  • 2- نظرات حاوی مطالب کذب، توهین یا بی‌احترامی به اشخاص، قومیت‌ها، عقاید دیگران، موارد مغایر با قوانین کشور و آموزه‌های اسلامی منتشر نمی‌شود.
  • 3- نظرات پس از ویرایش ارسال می‌شود.
با تشکر، نظر شما پس از تایید در سایت نمایش داده می‌شود.