1. حوزه‌های سیاستی
  2. >
  3. سیاست اقتصادی
  4. >
  5. سیاست‌های اقتصاد کلان

نوع مطلب: خلاصه سیاستی

15 بهمن 1393 ساعت 13:55 شماره مسلسل: 2200054

مرور تجربه خصوصی‌سازی در جهان

مرور تجربه خصوصی‌سازی در جهان

روش‌های واگذاری شرکت‌های دولتی به گوناگونی و تعداد کشورهایی است که دست به خصوصی‌سازی زده‌اند. کشورهای مختلف هرکدام بر اساس شرایط سیاسی و اقتصادی خود و قیدهای پیش رویشان رویکردی متفاوت به خصوصی‌سازی داشته‌اند. این گوناگونی باعث شد که تجربه این کشورها بسیار متفاوت باشد که از همین روی مرور آن‌ها و بررسی چرایی موفقیت یا شکستشان آموزه‌های فراوانی به همراه خواهد داشت. این مرور سیاستی در ادامه به بررسی تجربة کشورهای مختلف در قالب روش واگذاری بکار رفته در آن‌ها می‌پردازد.


دو دهه اخیر را می‌توان دوران بازگشت از سوسیالیسم به‌نظام سرمایه‌داری دانست. تئوری‌های شکست دولت و حادث شدن اتفاقات مهمی مانند اتحاد آلمان شرقی و غربی و سپس فروپاشی شوروی این پروژه بازگشت را سرعت بخشید. یکی از مفاهیم جدید این دوران خصوصی‌سازی است که اهداف بزرگ و منافع زیاد آن موجب شد تا پس از انگلستان واگذاری شرکت‌های دولتی با سرعت زیادی در سرتاسر جهان گسترش یابد. این روند شتابان در نمودار شماره(1) نشان داده‌شده است. نمودار شماره(2) نیز توزیع منطقه‌ای فرآیند خصوصی‌سازی در جهان در سال 2006 را نشان می‌دهد. کشورهای شرق آسیا به‌ویژه چین با 50 میلیارد دلار، اروپای شرقی به‌ویژه روسیه با 10 میلیارد دلار و سپس کشورهای خاورمیانه و آمریکای لاتین بیشترین واگذاری‌ها را داشته‌اند.
نمودار شماره(1): ارزش شرکت‌های دولتی واگذارشده در جهان (میلیارد دلار)
نمودار شماره(2): توزیع منطقه‌ای فرآیند خصوصی‌سازی در جهان (2006)
نمودار شماره(3) ترکیب شرکت‌های واگذار شده را در جهان برای سال 2006 نشان می‌دهد. بخش‌های مالی و اعتباری، زیربنایی و انرژی سه بخش پیشرو خصوصی‌سازی در جهان بوده‌اند. این سه بخش با واگذاری 157 شرکت حدود 63 درصد کل شرکت‌ها و حدود 88 درصد کل ارزش خصوصی‌سازی را به خود اختصاص داده‌اند.
نمودار شماره(3): ترکیب شرکت‌های خصوصی‌سازی شده در جهان (2006)
روش‌های واگذاری شرکت‌های دولتی به گوناگونی و تعداد کشورهایی است که دست به خصوصی‌سازی زده‌اند. کشورهای مختلف هرکدام بر اساس شرایط سیاسی و اقتصادی خود و قیدهای پیش رویشان رویکردی متفاوت به خصوصی‌سازی داشته‌اند. این گوناگونی باعث شد که تجربه این کشورها بسیار متفاوت باشد که از همین روی مرور آن‌ها و بررسی چرایی موفقیت یا شکست‌شان آموزه‌های فراوانی به همراه خواهد داشت. این مرور سیاستی در ادامه به بررسی تجربة کشورهای مختلف در قالب روش واگذاری بکار رفته در آن‌ها می‌پردازد.
توزیع گسترده سهام (Mass Privatization) به افراد یا نهادهای بیرون از شرکت
نمونه بارز این نوع از واگذاری کشور چکسلواکی است. در سال 1992 واکلاو کلاوس برگه‌هایی را به‌طور گسترده بین مردم توزیع کرد که از آن‌ها می‌شد برای خرید سهام شرکت‌های دولتی استفاده شود. درحالی‌که ارزش سهام قابل خریداری با این برگه‌ها حدود 80 هزار کرون برآورد می‌شد این برگه‌ها باقیمت بسیار ارزان‌تر یک هزار کرون توزیع شد. دلایل و اهداف این توزیع گسترده و ارزان را می‌توان با دو نگاه خوش‌بینانه یا بدبینانه مورد قضاوت قرارداد. نگاه خوش‌بینانه اینکه این نوع واگذاری به‌منظور ایجاد شرایط غیرقابل‌بازگشت (Irreversible) در خصوصی‌سازی صورت‌گرفت. هنگامی‌که آغاز خصوصی‌سازی با مخالفت‌هایی روبرو باشد(Ex-ante political constraint)، این توزیع گسترده با ایجاد منافع برای گروهی بزرگ می‌تواند آن‌ها را همراه کند. این سرعت‌بالا در واگذاری‌ها با رویکرد انفجار بزرگ (Big-Bang) به خصوصی‌سازی صورت پذیرفت که در آن زمان بسیار توصیه می‌شد.
در نگاه بدبینانه به توزیع گسترده امّا، دلیل و انگیزه نه ایجاد شرایط برگشت‌ناپذیر در خصوصی‌سازی بلکه پیروزی مجدد در انتخابات و تمایل به ماندن در قدرت می‌باشد. بسیاری پیروزی مجدد واکلاو کلاوس در انتخابات چکسلواکی و یا حتی پیروزی مارگارت تاچر را نمونه‌های استفاده از دارایی‌های خصوصی‌سازی برای اهداف سیاسی عنوان می‌کنند. جدا از انگیزة طراحان توزیع گسترده سهام، این روش واگذاری را می‌توان از ناموفق‌ترین طرح‌های خصوصی‌سازی دانست که اثر بسیار بد و بلندمدتی بر اقتصاد دارد.
به‌طورکلی می‌توان گفت واگذار کردن شرکت به افراد یا نهادهای بیرونی بهتر از واگذاری به مدیران داخلی است چون یک هدف اولیه خصوصی‌سازی جایگزینی مدیران ضعیف دولتی است. اما این مزیت را نمی‌توان به توزیع گسترده سهام تعمیم دارد زیرا مالکیت پراکنده حاصل از این روش مشکلات زیادی همچون بی‌انگیزه بودن مالکین خرد و امکان سواری مجانی را به دنبال دارد. در مالکیت پراکنده نسبت به مالکیت دولتی نظارت و کنترل بسیار کمتری به مدیران ضعیف شرکت اعمال می‌شود. دقیقاً به همین دلیل است که مدیران ضعیف تمایل دارند یا شرکتشان را از خصوصی‌سازی دور نگه‌دارند و یا اینکه حداقل سهامشان به‌طور گسترده توزیع شود. حدود 85 درصد شرکت‌هایی که سهامشان به‌صورت گسترده در چکسلواکی توزیع‌شده بود، پیشنهاد اولیه توسط مدیران این شرکت‌ها ارائه‌شده بود. به دلیل ناآشنایی و همچنین ناکافی بودن امکانات مالی سهامداران خرد که از عموم مردم هستند، این شرکت‌ها از سازماندهی مجدد (Restructuring) خود پس از واگذاری ناتوان هستند. تداوم ناکارایی باعث می‌شود که این شرکت‌ها پس از واگذاری همچنان از دولت درخواست تسهیلات و بودجه داشته باشند. این در حالی است که دولت‌ها به دلیل توزیع رایگان سهام با قیدهای مالی (Fiscal Constraint) روبرو هستند.
اثرات منفی توزیع پراکنده مالکیت می‌تواند از طریق واسطه‌های مالی کاسته شود. واسطه‌های مالی می‌تواند صندوق‌هایی باشند که سهام شرکت‌ها را در اختیاردارند و از طرف دیگر به سهامداران خرد تعلق دارند. این واسطه‌های مالی مانند سیاستی که در لهستان انجام شد می‌تواند نظارت و کنترل بر مدیران را تشدید و سازماندهی مجدد شرکت‌ها را تسهیل کنند. اما خود صندوق‌ها یا واسطه‌های مالی نیز با مشکل نظارت از طرف سهامداران خرد روبرو هستند که برای حل آن وجود چهارچوب قانونی و نظارتی از طرف دولت ضروری است. البته واگذاری کنترل شرکت‌ها به صندوق‌ها ممکن است به لحاظ سیاسی (Political constraint) با مخالفت‌هایی روبرو شود، همچون لهستان که طرح خصوصی‌سازی آن برای چهار سال در مجلس این کشور تنها به دلیل مخالفت مدیران پرنفوذ شرکت‌های دولتی مسکوت ماند. در چکسلواکی اما چون کنترل در دستان مدیران دولتی باقی می‌ماند و همچنین به دلیل وجود رانت فراوان از واگذاری ارزان شرکت‌ها، توزیع گسترده بسیار سریع اتفاق افتاد.
در چکسلواکی صندوق‌ها نه در ابتدا که به‌تدریج ایجاد شدند به‌گونه‌ای که بعد از سه سال بیش از نیمی از سهام توزیع‌شده توسط تنها سیزده صندوق‌های سرمایه‌گذاری خریداری شد. توزیع گسترده سهام در این کشور بسیار ناموفق بود و قدرت و کنترل برای همیشه در دست مدیران ضعیف باقی ماند. صندوق‌های سرمایه‌گذاری توسط بانک‌هایی تأسیس شدند که خود قرار بود با توزیع گسترده سهام خصوصی شوند. در عمل بانک‌ها به صندوق‌های سرمایه‌گذاری واگذار شدند که خود به بانک‌ها تعلق داشتند. تأسف‌انگیزتر اینکه نبود نظارت‌های قانونی موجب شد تا شرکت‌های واگذارشده با چپاول و فروش دارایی‌ها (Asset Stripping) روبرو شدند.
توزیع سهام (Mass Privatization)به افراد درون شرکت
تجربه شکست توزیع گسترده سهام در لهستان به دلیل قدرت زیاد مدیران شرکت‌های دولتی، برخی کشورها ازجمله روسیه را بر آن داشت تا برای از میان برداشتن مخالفت‌ها و ایجاد بستر مناسب سیاسی سهام شرکت‌های دولتی را این بار با قیمت ارزان نه بین عموم مردم بلکه در بین مدیران و کارکنان همان شرکت‌ها توزیع کند. در مقایسه با روش قبلی یعنی توزیع گسترده سهام به عموم مردم می‌توان گفت که دو روش نتایج و تجربه تقریباً مشابهی داشتند. درروش قبلی قدرت در دستان مدیران دولتی ماند چون سهامداران خرد بیرونی ناتوان از کنترل بودند، اما در این روش با واگذاری سهام به افراد درون شرکت درواقع مالکیت به مدیران دولتی می‌رسد و بنابراین هدف خصوصی‌سازی یعنی جایگزینی مدیران ضعیف برآورده نمی‌شود.
در این روش مدیران دولتی مالک و بنابراین در سود شرکت سهیم (Residual claimant) هستند که این سازماندهی مجدد دفاعی (Defensive) شرکت‌ها پس از واگذاری را در پی دارد. سازماندهی مجدد دفاعی مانند بستن خطوط تولید، کاهش نیروی کار و فروش دارایی‌های غیرمولد به سیاست‌هایی گفته می‌شود که برای کاهش هزینه‌ها و کوچک کردن مقیاس شرکت‌های زیان‌دیده بکار می‌روند. اما سازماندهی مجدد استراتژیک یعنی به‌کارگیری تکنولوژی‌های نوین و راه‌اندازی خطوط تولید جدید که نیاز به منابع مالی فراوان بیرونی دارند، امکان تحقق ندارد. علاوه بر این، به دلیل واگذاری ارزان و گاه رایگان این شرکت‌ها، دولت‌ها نیز با قیدهای مالی (Fiscal Constraint) بیشتری روبرو هستند و بنابراین امکان حمایت و تأمین مالی سازماندهی مجدد استراتژیک این شرکت‌ها را ندارند. محروم کردن دولت از درآمد حاصل از خصوصی‌سازی در کشورهای درحال‌توسعه که معمولاً سیستم مالیاتی ناکارآمد دارند می‌تواند بی‌ثباتی اقتصاد کلان را در پی داشته باشد، اتفاق ناخوشایندی که در روسیه اتفاق افتاد.
فروش خصوصی سهام
واگذاری شرکت‌های دولتی به روش‌های مزایده و یا مذاکره تجربه‌ای است که به‌طور خاص در آلمان شرقی رخ داد. تصویب و اجرای مقررات ویژه در مورد نحوه تعیین خریداران و تعیین قیمت سهام به‌منظور شفافیت بیشتر و پیشگیری از هرگونه سوءاستفاده در این فروش‌ها ضروری است. فروش به‌طور کل، مزایده یا مذاکره، انگیزه مالک را برای سرمایه‌گذاری و سازماندهی مجدد استراتژیک شرکت افزایش می‌دهد. این روش می‌تواند توزیع بهینه دارایی‌ها و مدیران توانمند را به دنبال داشته باشد اما پیش‌شرط آن داشتن اطلاعات کافی (Informational Constraint) برای شناخت خریداران است. این امر توان بالای کارشناسی را طلب می‌کند که در بسیاری از دولت ها امکان‌پذیر نیست. در آلمان شرقی سازمان خصوصی‌سازی حدود سه هزار کارمند داشت اما در کشورهای دیگر مانند لهستان، مجارستان و چکسلواکی این تعداد بسیار کمتر و حدود یک‌صد کارمند بود. توان کم کارشناسی (Administrative Constraint) شاید دلیل اصلی توزیع گسترده سهام و نه فروش خصوصی شرکت‌ها در این کشورها بود.
فروش شرکت‌های دولتی در مزایده‌های رقابتی می‌تواند از قیدهای اطلاعاتی و کارشناسی موردنیاز کاسته و فروش بهتر و توزیع بهینه‌تر دارایی‌ها را ممکن می‌سازد. رقابتی کردن فروش باعث کاهش رانت برای خریدار و آشکار شدن اطلاعات می‌شود. اما دو مانع عمده برای خصوصی‌سازی به این روش وجود دارد. اول اینکه فروش سهام شرکت‌های دولتی تا حد زیادی با قید منابع مالی و درآمدی کشور (The Stock-Flow Constraint) روبرو باشد. این قید ممکن است از سرعت واگذاری‌ها بکاهد تا درآمد بیشتری از فروش شرکت‌ها به دست آید.
درواقع دولت‌ها با یک‌دو راهی سرعت کمتر-درآمد بیشتر و یا سرعت بیشتر- درآمد کمتر روبرو هستند. سرعت بیشتر سیاستی بود که با هزینه درآمد کمتر در آلمان شرقی به‌کار گرفته شد. دولت‌ها در این انتخاب با قید منابع مالی و بودجه خود نیز روبرو هستند. شاید آلمان شرقی تنها به پشتوانه آلمان غربی بود که توانست فروش ارزان اما سریع شرکت‌ها را پیش بگیرد. مانع بزرگ دیگر بر سر راه فروش شرکت‌ها مخالفت مدیران دولتی و دیگر گروه‌های ذینفع است. دلیلی که باعث نشد تا آلمان شرقی تسلیم این مخالفان و لابی‌کنندگان شود را می‌توان تنها در شرایط خاص آن برهه زمانی یعنی اتحاد دو آلمان و تسلط سیاسی آلمان غربی جستجو کرد.
فروش‌های تدریجی
در اینجا منظور فروش تدریجی یک شرکت نیست بلکه اشاره به‌سرعت بسیار پایین واگذاری‌ها دارد که عملاً در لهستان، مجارستان و چین مشاهده شد. در این روش پیشنهاد از پایین به بالا صورت می‌گیرد یعنی یک یا چند خریدار بالقوه، بیرونی یا از مدیران داخلی، پیشنهاد و علاقه خود را برای خرید به دولت نشان می‌دهند و بعد تصمیم برای واگذاری گرفته می‌شود. علت این امر را بسیاری از پژوهشگران کمبود تقاضا برای شرکت‌های دولتی در این دو کشور می‌دانند. کمبود تقاضا به دلیل محدودیت مالی و درآمدی نبود که برعکس در لهستان و مجارستان واگذاری‌های غیر نقدی از طریق فروش قسطی، لیزینگ و حتی فروش در برابر پرداخت‌های آتی وجود داشت. کمبود تقاضا در این دو کشور بیشتر به دلیل نبود اطلاعات کامل در مورد کیفیت دارایی‌ها، توان مدیریتی و ارزش این شرکت‌ها بود که افراد یا نهادها را از خرید بازمی‌داشت.
آماده‌سازی پیش از واگذاری (Preprivatization restructuring) با شفاف کردن حساب‌ها و وضعیت موجود توان تشخیص مدیر توانمند از نالایق و شرکت سودده از زیان‌ده را ممکن می‌سازد. مدیران توانمند در این دوره با سازماندهی مجدد دفاعی سعی می‌کنند تا شرکت را برای فروش آماده کنند و بنابراین انتظار می‌رود که این شرکت‌ها زودتر و سریع‌تر واگذار شوند. در اویل دهه نود میلادی دولت‌های محلی چین با اتخاذ چنین سیاستی سازماندهی مجدد شرکت‌ها را زیر نظر خودشان شروع کردند. این سازماندهی مجدد هزینه بسیاری داشت و در سال‌های 96 و 97 بیش از ده میلیون کارگر بیکار شدند. اما درنهایت نتیجه خوب بود به‌گونه‌ای که بین سال‌های 95 تا 2005 میلادی دولت چین توانست بیش از صد هزار شرکت یعنی هفتاد درصد شرکت‌های دولتی خود را با این سیاست به فروش برساند.
در این روش شرکت‌های واگذار شده که از توان مدیریتی بالایی برخوردارند، پس از واگذاری نیز سازماندهی مجدد استراتژیک را با سرمایه‌گذاری بیشتر انجام می‌دهند. بنابراین با این روش تدریجی شرکت‌های سودده در آغاز فروش می‌روند و تنها مشکل بازماندن شرکت‌های زیان‌ده با توان مدیریتی ضعیف از خصوصی‌سازی است. به لحاظ اقتصاد سیاسی نیز می‌توان گفت که واگذاری شرکت‌های سودده با توان مدیریتی بالا در ابتدای خصوصی‌سازی یک ترتیب مناسب (Sequencing) برای واگذاری‌هاست. زیرا موفقیت خصوصی‌سازی در ابتدا همراهی و حمایت مردم و گروه‌های رأی‌دهنده را در پی دارد که برای تداوم خصوصی‌سازی ضروری است.
جلب مشارکت بخش خصوصی
درصورتی‌که دولت ناتوان از فروش شرکت‌هاست یا این‌که واگذاری با حساسیت‌هایی روبرو باشد، چندین راهکار وجود‌دارد. اول اینکه دولت می‌تواند با تفکیک شرکت به چند واحد مستقل و یا تبدیل شرکت به یک هلدینگ با چند شرکت تابعه تنها قسمتی از فعالیت‌هایش را واگذار کند. چین برخی شرکت‌ها را در قالب ساختار اصلی-فرعی(Parent-Subsidiary) سازماندهی کرد و تنها بخش‌های زیرمجموعه را به بخش خصوصی سپرد. هواپیمایی ترکیه نیز برای مثال تهیه غذای مسافران را به بخش خصوصی واگذار کرد. در مواردی که واگذاری کامل موجب انحصار در بازار می‌شود نیز دولت می‌تواند با تفکیک شرکت و واگذاری هر بخش به یک خریدار زمینه رقابت در بازار را افزایش دهد.
اما درصورتی‌که تفکیک ممکن نباشد و فعالیت‌های شرکت بسیار به هم وابسته باشد، دولت می‌تواند بدون فروش سهام خود تنها از بخش خصوصی برای افزایش سرمایه شرکت و سهام جدید استفاده کند. در این روش شرکت دولتی سابق به‌صورت نیمه‌دولتی با مشارکت بخش خصوصی اداره می‌شود. با استفاده از این روش می‌توان به‌تدریج سهم دولت را کاهش داد. این روش کارایی را در کنار حفظ مالکیت دولتی افزایش می‌دهد. علاوه بر این روش، دولت می‌تواند بدون واگذاری سهام با قرارداد مدیریتی تنها از مدیریت بخش خصوصی استفاده می‌کند. واگذاری اختیارات مدیریتی در مقابل دستمزد و یا به روش اجاره صورت می‌پذیرد.
اما در مواردی که شرکت قادر به ادامه فعالیت خود نباشد و به دلایل مختلف با ناکارایی و زیان فراوان روبرو باشد، تنها راه پیش روی دولت فروش دارایی‌ها و سپس انحلال شرکت است. در این روش انتقال سهمی بین بخش دولتی و خصوصی صورت نمی‌گیرد. نکته قابل‌توجه در این روش تسویه بدهی‌های شرکت پس از انحلال است که ممکن است از دارایی‌های فروخته‌شده بیشتر باشد و بار مالی برای دولت ایجاد کند.

منابع
آشنایی با خصوصی‌سازی؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی؛ شماره 8910، اسفند 1386.
‌الزامات واگذاری، روش‌های واگذاری و مصارف درآمدی در خصوصی‌سازی؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی؛ شماره 7987، مهر .1385
خصوصی‌سازی، مبانی و تجارب‌؛ مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی؛ شماره 6737، مرداد 1382.
Roland, Gerard; 2000; “Transition and Economics: Politics, Markets, and Firms”; MIT Press.
Ellerman, David; 2001; “Lessons from Eastern Europe’s voucher privatization”; Challenge, vol.44.
Gan, Jie; 2008; “Privatization in China: Experiences and Lessons”; Working paper; Hong Kong University of Science and Technology.

استفاده از مطالب با ذکر منبع آزاد است.
متون سیاستی منتشر شده در شمس، بیانگر دیدگاه نویسندگان بوده و لزوما نظر این شبکه نیست.

نظرات

  • مخاطبان گرامی، برای انتشار نظرات لطفا نکات زیر را رعایت فرمایید:
  • 1- نظرات خود را با حروف فارسی تایپ کنید.
  • 2- نظرات حاوی مطالب کذب، توهین یا بی‌احترامی به اشخاص، قومیت‌ها، عقاید دیگران، موارد مغایر با قوانین کشور و آموزه‌های اسلامی منتشر نمی‌شود.
  • 3- نظرات پس از ویرایش ارسال می‌شود.
با تشکر، نظر شما پس از تایید در سایت نمایش داده می‌شود.